Az innováció szerepe az energetikában
Az energiajogi szabályozás soha nem látott aktualitást nyert az elmúlt időszakban. A klímaválság megoldásának sürgetése révén jelentkező fokozott lépéskényszer erősíti a hagyományosan rugalmatlan energiajogi szabályozás és az innováció között feszülő konfliktushelyzetet, melyet tovább súlyosbít az orosz-ukrán konfliktus, mely fundamentális energetikai lépésekre kényszeríti az Európai Uniót. A kísérleti szabályozási tesztkörnyezet („Tesztkörnyezet”, angol: regulatory sandbox, német: Reallabor), és az azt intézményesítő ún. kísérleti klauzula egy olyan szabályozási modell, amely a fent említett kényszerhelyzetben ideális eszköztárat biztosíthat a szabályozónak, hogy a szokásos jogalkotási folyamat helyett gyorsabban és rugalmasabban biztosítson innovatív technológiai, gazdasági megoldásoknak piacra lépést.
Arra való tekintettel, hogy a kísérleti klauzulák és a tesztkörnyezetek elméleti meglapozását és korábbi gyakorlatát korábbi cikkeinkben bemutattuk, a jogintézmény jellegadó sajátosságát csak röviden foglaljuk össze. A Tesztkörnyezet egy olyan közigazgatási modell, amelynek sajátossága, hogy az eljárás ideje alatt felügyeletet ellátó hatóság a meglévő szabályozási környezettől ideiglenes derogációt biztosítva az engedélyes számára piacra lépést tesz lehetővé annak érdekében, hogy különféle innovatív megoldások rendes piaci körülmények között kipróbálásra kerülhessenek. A kísérleti klauzula pedig egy olyan, jellemzően törvényi szinten beiktatott rendelkezés, amely magát a felhatalmazást biztosítja a Tesztkörnyezetet működtető hatóság számára, hogy eseti jelleggel biztosítson meghatározott szabályozási könnyítést az innovatív megoldást kínáló ügyfélnek.
A kísérleti szabályozási tesztkörnyezet megjelenése a magyar energiaszektorban
2022. szeptember 1. napi hatálybalépéssel az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2021. évi CXXXVI. törvény bevezette a magyar energetikai szabályozásba a Tesztkörnyezetet egy kísérleti klauzula útján. [1] Ezzel a módosítással a villamosenergia szektor a magyar szabályozás második olyan területe, ahol sor kerül Tesztkörnyezet bevezetésére, a pénzügyi szabályozás után, ahol a Magyar Nemzeti Bank már 2018 óta működteti az ún. Innovációs Pénzügyi Tesztkörnyezetet („MNB IPT”) elsősorban különféle fintech innovációs felfuttatása és tesztelése érdekében. [2]
A villamosenergiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény („Vet.”) új, 114/I. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal („MEKH”) energetikai szabályozási tesztkörnyezetet („ESZT”) működtethet, amelynek célja, hogy ösztönözze és támogassa olyan energetikai innovációs teljesítmények elterjedését, piacra lépését, amelyek elősegíthetik a villamosenergia-rendszer fenntarthatóságának, költséghatékony működtetésének, a fogyasztói igények megfelelő ellátásának vagy az ellátásbiztonságnak növelését. A kísérleti klauzula másik felhatalmazó rendelkezése a Vet. MEKH feladat- és hatásköreit felsoroló szabályok között került beillesztésre, miszerint a villamosenergia-ellátással, a villamosenergia-ellátás biztonságának és a villamosenergia-piac hatékony működésének felügyeletével, a felhasználók érdekeinek védelmével kapcsolatos feladatai körében, továbbá az energiapolitikai célkitűzések, valamint a fenntartható fejlődés követelményeinek érvényesítésével összefüggő feladatainak a támogatására energetikai szabályozási tesztkörnyezetet működtethet. [3]
Az orosz-ukrán háború okozta energiaválság, és ezáltal az orosz energiahordozóktól való függés mérséklésének szándéka rávezette a jogalkotót arra, hogy a villamosenergia szektoron túl a földgázszektorba is bevezesse az ESZT-t. A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény, valamint a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény módosításáról szóló 2022. évi LXX. törvény 3. § állapította meg a földgázszektorban működő ESZT törvényi kereteit, melyek a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény („Get.”) 61/J. §-ban kerültek megállapításra
Az ESZT általános jellemzése
A szabályozás jellegét tekintve a két törvénybe bevezetett kísérleti klauzula lényegében azonos, azonban a két jogszabályhely eltér abból a szempontból, hogy a Get. kísérleti klauzulája általános (értsd pl. fenntarthatóság, költséghatékonyság növelése), és viszonylag absztrakt célkitűzéseken túl konkrét elvárást is megfogalmaz, amennyiben rögzíti, hogy a ESZT célja elősegíteni a hidrogén betáplálását a működő földgáz infrastruktúrába, valamint a tiszta hidrogénhálózatoknak a működő földgáz infrastruktúrán alapuló fejlesztésének, fejlődésének az ösztönzése.
Az ESZT a Tesztkörnyezetek európai gyakorlatát figyelembe véve az ún. kontinentális modellt erősíti, amennyiben a szabályozás a holland és a német Tesztkörnyezetekre vonatkozó rendelkezésekkel analóg módon egy többszintű rezsim keretében intézményesíti az ESZT-t. [4] Törvényi szinten kísérleti klauzulák teremtik meg a Tesztkörnyezet működtetésének jogalapját a hatóság számára a vonatkozó teszteljárás általános rendelkezéseivel együtt, míg a lehetséges szabályozási könnyítésekre vonatkozó részletszabályok alacsonyabb szinten, az ESZT esetében MEKH-rendeletekben („Rendeletek”) kerülnek rögzítésre.
Ugyan maguk a Rendeletek még nem kerültek kihirdetésre, a Vet. 114/I. §, a Get. 61/J. §, valamint az a tény, hogy a szabályozási könnyítések mibenlétét MEKH-rendelet szintű jogszabályok fogják tartalmazni, számos következtetést enged levonni az ESZT lehetséges alkalmazási körére, valamint potenciáljára vonatkozóan. Az ESZT egy kérelemre induló hatósági eljárásként került meghatározásra, mely kérelmet a MEKH bírálja el a Vet.-ben, a Get.-ben, és a Rendeletekben meghatározott szabályok alapján. [5] A Tesztkörnyezetek európai gyakorlatával ismét rokonítható módon a Vet. és a Get. maga széles diszkrecionális jogkört biztosít a MEKH számára adott kérelem tényleges innovációs tartalmának megítélését illetően, amennyiben az energetikai innovációs teljesítményt úgy határozza meg, amely olyan műszakilag és üzletileg megalapozott termék, szolgáltatás, technológia, üzleti modell vagy más újítás létrehozására, vagy hazai átvételére irányul, ami Magyarországon még nem terjedt el. [6]
A kérelem elbírálásakor a hatóság diszkrécióját általánosan korlátozza a körülmény, miszerint az innovációs teljesítmény nem veszélyeztetheti a villamosenergia-ellátás biztonságát. [7] A kérelem elbírálásának tényezőit természetesen a Rendelet is erősen árnyalni fogja, hiszen a Vet. kiegészített felhatalmazó rendelkezései szerint a Rendelet többek között a kérelem elbírálásával kapcsolatban is fog részletes előírásokat tartalmazni. [8] Az ESZT-ben való részvételt a MEKH legfeljebb 24 hónapra engedélyezi, ami kérelemre, indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb további 24 hónappal meghosszabbítható. [9]
Az ESZT értékelése, a szabályozási könnyítés körvonalai
A már említett felhatalmazó rendelkezések értelmében az ESZT-re vonatkozó materiális szabályokat, így
- az ESZT által támogatott célokat;
- a kérelem benyújtására jogosultak körét;
- a kérelem benyújtásával kapcsolatos szabályokat;
- az engedélyezhető eltérések részletes tartalmát;
- a tesztkörnyezet résztvevőinek jogait és kötelezettségeit;
- az energetikai innovációs teljesítmények alkalmazásával kapcsolatos felelősségi kérdéseket;
- az energetikai tesztkörnyezetben való részvétel meghosszabbításának a feltételeit;
- és a kötelezettségek megszegésével kapcsolatos jogkövetkezményekkel kapcsolatos részletes szabályokat
a Rendelet fogja tartalmazni.
Mindezen szabályokból számos következtetés levonható az ESZT potenciáljára vonatkozóan. Az a tény, hogy a részletszabályokat MEKH-rendeleti szinten rögzíti a jogalkotó, előrevetíti, hogy a szabályozási környezet rugalmassá tételének igénye, és az ellátásbiztonság közti konfliktusban az ESZT esetében az utóbbi körülményre kerül a nagyobb hangsúly. A MEKH elnökének rendeletére vonatkozó, a jogforrási hierarchia alkotmányos követelményéből eredő szabályból [10] következik ugyanis, hogy az ESZT keretében kizárólag önálló szabályozó szerv vezetője által kiadott rendeletben (praktikusan MEKH-rendeletben), vagy a villamosenergia-ellátási szabályzatokban foglalt rendelkezésektől engedhető meg eltérés.
A fenti körülmény a nemzetközi gyakorlat fényében szűkebb mezsgyét kínál az energetikai innovációs teljesítmények kipróbálására, hiszen pl. a korábbi holland Tesztkörnyezet esetében a szabályozási könnyítések tárgyát képező rendelkezések körét maga a törvényi szintű kísérleti klauzula állapította meg, míg egy kormányrendeletnek megfeleltethető szintű jogszabály rögzítette a részletszabályokat. Ez a megoldás jóval szélesebb lehetőségeket kínált az energetikai szabályozás reformját illetően, így pl. teret adott olyan decentralizáltan működő helyi hálózatok működésének, ahol a párszáz résztvevő szereplő maga építette ki és üzemeltette a hálózatot, mely magához a közcélú hálózathoz egy hálózati ponton csatlakozott. [11]
A jogalkotó ezen döntése az MNB IPT fényében is szűkítő, hisz előbbi esetben a Tesztkörnyezetet intézményesítő jogszabály a kormányrendelettel áll azonos jogforrási szinten. Ugyanakkor az energetikai szabályozás merevsége mellett felsorolható nyomós indokok (kiemelten az ellátásbiztonság) fényében érthető a jogalkotói akarat is, amennyiben az nem kíván túlzottan széles mezsgyét kínálni a szabályozási környezet átmeneti megbontására. Azonban egy kellően részletesen lehatárolt, adott esetben magasabb szintű jogszabályban található, főszabályként szükséges, ugyanakkor az innovációt némileg akadályozó rendelkezések megjelölése, és a Tesztkörnyezetben biztosítható hatékony hatósági felügyelet mellett nem tartjuk megalapozatlannak egy szélesebb körű derogációt biztosító Tesztkörnyezet működőképességét sem.
Cikksorozatunk következő részében az ESZT alkalmazása szempontjából kiemelten fontos területeket érintjük, részletesen bemutatva azokat az innovációra negatívan ható szabályokat, melyek akár a jelenlegi szabályok alapján, akár potenciálisan szinten tárgyát képezhetnék egy teszteljárásban biztosított szabályozási könnyítésnek.
A cikk szerzője: Holló Richárd
Szakértők
Simon Gábor
Energia és Beszerzések szakterület csoportvezető
Simon Gábor
Holló Richárd
Projekt és Restrukturálási csoport