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Piani regolatori: contrasto tra parte normativa e parte grafica, quale prevale?

di Sabrina Calatroni

Il piano regolatore. Il piano regolatore generale comunale (in qualsiasi modo esso sia denominato sulla base della disciplina regionale applicabile) è lo strumento urbanistico che fissa direttive generali di pianificazione e sistemazione dell’intero territorio del Comune e si compone di più documenti, tra i quali (esemplificando):

  • una parte tavolare grafica consistente in una serie di planimetrie del territorio comunale che per ciascun ambito individuano la posizione geografica e le caratteristiche urbanistiche ed edilizia proprie delle varie aree,
  • una parte normativa che indica i caratteri e le prescrizioni riguardanti ciascuna zona con specificazione degli interventi ammessi e delle destinazioni d’uso consentite (usualmente, le cd. norme tecniche di attuazione – NTA).

Cosa accade in caso di contrasto tra prescrizioni stabilite dalle differenti componenti del piano regolatore (e quindi in caso di divergenza tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le relative prescrizioni normative)?

Secondo un noto orientamento giurisprudenziale, qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche e le prescrizioni normative del piano regolatore generale sono queste ultime a prevalere. Tale preminenza trova fondamento nell’assunto per cui in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 674/2014, Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 2158/2013, Cons. St., sez. V, 22 agosto 2003 , n. 4734; Cons. St., sez. IV, 10 agosto 2000, n. 4462; Cons. St., sez. IV, 5 giugno 1998, n. 917; Cons. St., sez. V, 21 giugno 1995, n. 724).

Tuttavia questo non è l’unico principio indicato dal Consiglio di Stato per dirimere il contrasto e, da ultimo, la sezione Seconda del Consiglio di Stato con sentenza n. 5876 del 26 agosto 2019 ha giustificato la prevalenza delle disposizioni contenute nella parte normativa di piano rispetto agli elaborati grafici offrendo anche un altro argomento ermeneutico.

Il caso. La fattispecie sottesa alla citata pronuncia origina dall’impugnazione del provvedimento di rigetto della richiesta di attivazione del procedimento semplificato per la realizzazione di una struttura “hospice” con annessa foresteria e edificio polifunzionale. Da un lato, l’Amministrazione Comunale riteneva incompatibile l’intervento poiché in contrasto con gli allegati grafici del piano regolatore generale che qualificavano l’area ove la medesima struttura sarebbe sorta come “verde di rispetto”. Dall’altro, le Società sviluppatrici sostenevano che l’intervento risultasse del tutto coerente con le indicazioni dettate dalle norme tecniche di attuazione del medesimo piano.

In sede di interpretazione degli strumenti urbanistici, i giudici hanno deciso di adeguarsi alle risultanze già emerse in primo grado, imponendo di rispettare le indicazioni dettate dalla parte normativa di piano regolatore generale. Tale preminenza sulla parte grafica si fonderebbe sul generale principio di tutela dell’affidamento con la conseguente necessità di risolvere il contrasto di volta in volta nel senso meno oneroso per la proprietà (cfr. Consiglio di Stato, Sez IV, 12 giugno 2007, n. 3081; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1067/1993).

Infine, il Collegio ha ritenuto risolutiva la circostanza per cui la delibera del Consiglio Comunale che aveva approvato gli allegati grafici al piano regolatore (ostativi dell’intervento edilizio prospettato) non fosse qualificabile quale variante dello strumento urbanistico, non essendo stato adottato nelle forme richieste ex lege. E dunque, anche alla luce di tale aspetto, non essendo dotati della natura di variante, gli allegati grafici non avrebbero potuto avere nel caso di specie efficacia assimilabile a quella delle norme tecniche del piano regolatore.