A veszélyhelyzeti szabályozás számos változáson és módosításon ment keresztül a COVID-19 világjárvány hazai megjelenése és az orosz-ukrán konfliktus kialakulása óta. A szabályozás – folyamatosan reagálva a globális és hazai kihívásokra is – meglehetősen gyorsan változik, azonban a jogkeresők számára nem feltétlenül állnak rendelkezésre nyilvános források, amelyek valamennyi változást egy helyen összefoglalnának.

A cikk megjelenésének időpontjáig[1] kísérletet tettünk arra, hogy jogkövetés és jogalkalmazás elősegítése érdekében – némileg hiánypótló jelleggel – összefoglaljuk az elmúlt időszak veszélyhelyzeti szabályozásnak alakulását kitérve a főbb releváns jogszabályokra és az alkotmányos háttérszabályozás változásaira is.

I) A veszélyhelyzet szabályozásának alakulása

1. Az első kihirdetett veszélyhelyzet a járványra tekintettel

Az első veszélyhelyzet kihirdetését a koronavírus terjedése tette szükségessé. Ez a különleges jogrendi állapot 2020. március 11. 15:00 és 2020. június 17. 23:59 között állt fenn.[2] Az Alaptörvény elfogadása óta ez volt az első alkalom, hogy a veszélyhelyzeti szabályozás gyakorlati alkalmazására került volna sor. Az első veszélyhelyzet kihirdetését a járványügyi készültség bevezetése követte.

2. A járványügyi készültség bevezetése

2020. június 18-tól a Kormány járványügyi készültséget vezetett be.[3] A járványügyi készültség jogi természete eltér a veszélyhelyzetétől. A járványügyi készültség jogalapját nem közvetlenül az Alaptörvény, hanem az Eütv[4]. 228.§ (1) bekezdése adja. E szakasz értelmében az országos tisztifőorvos javaslatára a Kormány egészségügyi válsághelyzetet rendelhet el, amely fogalomba a járványügyi készültség is beletartozik. Az Eütv. 247.§ különleges jogosítványokkal ruházza fel a Kormányt járványügyi készültség idejére, azonban ez utóbbiak nagymértékben eltérnek a veszélyhelyzet alkotmányos szabályaitól. Veszélyhelyzet alkalmával a Kormány arra kap felhatalmazást, hogy olyan rendeleteket alkosson, amelyekkel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. Ezzel szemben az Eütv. 247.§ szakasza alapján a Kormány járványügyi készültség során arra kap felhatalmazást, hogy az egészségüggyel összefüggő különleges szabályokat hozzon meg rendeleti formában. Járványügyi készültség során a Kormány rendeletalkotási mozgástere jóval szűkebb, mint veszélyhelyzeti jogalkotás idején.

A Kormány a járványügyi készültség fenntartásának szükségességét 3 havonta vizsgálja felül.

A jelenlegi szabályozás szerint a járványügyi készültséget bevezető rendelet és ezzel a járványügyi készültség állapota 2022. december 18-án fogja hatályát veszíteni.

3. A második kihirdetett veszélyhelyzet a járványra tekintettel

A fennálló járványügyi készültségtől függetlenül 2020. november 4. 0:00 és 2021. február 7. 23:59 közötti időszakra a Kormány másodszorra is veszélyhelyzetet hirdetett ki a koronavírus-járványra tekintettel.[5]

A második veszélyhelyzet során a 2020. évi CIX. törvénnyel[6] az Országgyűlés felhatalmazta a Kormányt arra, hogy a veszélyhelyzetre tekintettel meghozott rendeletek hatályát meghosszabbítsa e törvény hatályvesztéséig. E törvényi rendelkezést az Alaptörvény 53. cikk (3) bekezdése indokolta, amely 15 napig tette lehetővé a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatályban maradását. Az ennél hosszabb időbeli hatályhoz már az Országgyűlés felhatalmazása volt szükséges. A törvény és a második veszélyhelyzetet bevezető kormányrendelet 2021. február 8. napján hatályát vesztette.[7]

4. A harmadik kihirdetett veszélyhelyzet továbbra is a járványra tekintettel

A koronavírus-járványra tekintettel a Kormány harmadjára a 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelettel hirdetett ki veszélyhelyzetet. Ez utóbbi 2021. február 8. napján lépett hatályba, így technikailag ez a harmadik veszélyhelyzet, azonban a második és harmadik veszélyhelyzet között teljes időbeli folytonosság valósult meg.

A harmadik veszélyhelyzet során az Országgyűlés ismételten felhatalmazta a Kormányt, hogy a veszélyhelyzetre tekintettel meghozott rendeletek hatályát meghosszabbítsa.[8] Eredetileg a törvény 90 napra adott felhatalmazást a Kormány számára, hogy a veszélyhelyzeti szabályok hatályban maradjanak, azonban a törvény többszöri módosításával ez a határidő mindig kitolásra került.[9]

A 2021. évi CXXX. törvény szerinti utolsó módosítás értelmében végül a járvány miatti veszélyhelyzetet 2022. május 31-ig hosszabbította meg a Kormány és az Országgyűlés.[10]

5. A negyedik veszélyhelyzet kihirdetése az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra tekintettel

A Kormány a koronavírus-járvány miatti veszélyhelyzet megszüntetését megelőzően, 2022. május 25-től az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki.[11] Ennek megfelelően 2022. május 25. és 2022. május 31. napja között párhuzamosan állt fenn két veszélyhelyzetet megalapozó rendelet.

Az Országgyűlés a 2022. VI. törvényben[12] felhatalmazta a Kormányt, hogy a veszélyhelyzetre tekintettel hozott rendeletek hatályát e törvény hatályvesztéséig meghosszabbítsa. Ennek megfelelően a Kormány a 203/2022. (VI. 8.) Korm. rendelettel,[13] az abban taxatíve felsorolt jogszabályok hatályát a 2022. évi VI. törvény hatályvesztéséig, 2022. november 1. napjáig meghosszabbította.

A Kormány az előbbi jogszabályoknak megfelelően, 2022. november 1. napjával az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra tekintettel kihirdetett negyedik veszélyhelyzetet megszüntette.[14] Ezzel pedig hatályát vesztette a 203/2022. (VI. 8.) Korm. rendelet, a 180/2022. (V. 24.) Korm. rendelet, a 190/2022. (V. 26.) Korm. rendelet és a 2022 évi VI. törvény.

6. Az ötödik veszélyhelyzet kihirdetése az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra tekintettel

A Kormány 2022. november 1. napjával ismételten veszélyhelyzetet hirdetett ki az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében.[15] Technikailag tehát az ötödik kihirdetett veszélyhelyzetről beszélhetünk, a gyakorlatban azonban időbeli folytonosság van a negyedik és ötödik veszélyhelyzet között. A rendelet értelmében a veszélyhelyzettel kapcsolatos rendkívüli intézkedéseket külön kormányrendeletek szabályozzák, a Kormány pedig a veszélyhelyzet fennállásának szükségességét folyamatosan felülvizsgálja.

Az Alaptörvény 9. módosításának következtében – amely az ötödik veszélyhelyzetet kihirdető rendelettel egyidőben lépett hatályba – a veszélyhelyzet harminc napra hirdethető ki, amit a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján hosszabbíthat meg.

A Kormány az ötödik veszélyhelyzet kihirdetésével egyidejűleg a 425/2022. (X. 28.) Korm. rendeletben szabályozta a  veszélyhelyzet során kiadott kormányrendeletek hatálybalépését és további veszélyhelyzeti intézkedéseket. A rendelet felsorolja mindazon jogszabályokat és intézkedéseket, amelyek hatálybalépnek, illetve hatályban maradnak a veszélyhelyzet megszüntetését, majd újabb kihirdetését követően.

II) A veszélyhelyzet alkotmányos háttérszabályozásának változása

Az első veszélyhelyzet kihirdetése óta az Alaptörvény két olyan módosításon esett át, amely a veszélyhelyzet alkotmányjogi szabályozását érintette.

Az Alaptörvény eredeti szabályai szerint a Kormány akkor hirdethetett ki veszélyhelyzetet, ha az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség történt. A veszélyhelyzet fogalmát a Kat. 44.§ szakasza határozta meg, amely rendelkezés az Alaptörvény újabb módosításával egyidejűleg, 2022. november 1. napjával hatályon kívül helyezésre került.[16]

1. Az Alaptörvény első módosítása a veszélyhelyzettel összefüggésben

Az Alaptörvény kilencedik módosítását az Országgyűlés 2020. december 22. napján fogadta el, amelynek veszélyhelyzetre vonatkozó rendelkezései 2022. november 1-jén léptek hatályba. Az Alaptörvény kilencedik módosításának megalkotása ugyan időben megelőzi az Alaptörvény tizedik módosítását, a kilencedik módosítás később, 2022. november 1-jén lépett hatályba. A módosítás átfogóan újraalkotta a különleges jogrendre vonatkozó szabályokat, amelynek elsődleges célja az volt, hogy a különleges jogrendi szabályozást átláthatóbbá tegye.[17] Az Alaptörvény új 48. cikke a különleges jogrendi rész megnyitásával egyértelműen meghatározza, hogy a különleges jogrend esetkörei a hadiállapot, a szükségállapot és a veszélyhelyzet.

Az Alaptörvény új 51. cikke meghatározza, hogy milyen élethelyzetek indokolhatják a veszélyhelyzet kihirdetését. Ezen esetkörök a következők: szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, háborús helyzet vagy humanitárius katasztrófa; az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény – különösen elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség; illetve az előbbi két esetkör elhárításának szükségessége.

A veszélyhelyzet harminc napra hirdethető ki. A Kormány a veszélyhelyzetet az Országgyűlés felhatalmazása alapján meghosszabbíthatja, ha a veszélyhelyzet kihirdetésére okot adó körülmény továbbra is fennáll. Erről a felhatalmazásról az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával dönt. A 2021. évi XCIII. törvény értelmében az Országgyűlés döntését kezdeményező javaslata a felhatalmazás alkalmanként legfeljebb 180 napos időtartamú megadására irányulhat.[18] A változtatás eredményeképpen az Országgyűlés elsődlegesen a különleges jogrend fenntartása felett fog rendelkezni, hiszen felhatalmazás hiányában – hasonlóan a szükségállapothoz – a különleges jogrend az Alaptörvény erejénél fogva megszűnik.[19]

Újdonság, hogy a veszélyhelyzet során elfogadott kormányrendeletek a különleges jogrend megszűnésekor vesztik hatályukat.

2. Az Alaptörvény második módosítása a veszélyhelyzettel összefüggésben

2022. május 25. napján lépett hatályba az Alaptörvény tizedik módosítása.[20] A módosítást a szomszédban dúló orosz-ukrán háború tette szükségessé. Elkerülhetetlenné vált a jogalkotó számára, hogy a veszélyhelyzet kihirdetésének lehetőségeit kibővítse.[21] A módosítás ennek megfelelően az Alaptörvény veszélyhelyzetet meghatározó 51. cikkét módosította, a veszélyhelyzetet megalapozó körülmények köre kibővült a „szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus” fordulattal. A módosítás hatálybalépését követően megnyílt a lehetőség, hogy a Kormány az orosz-ukrán háborúra való tekintettel is kihirdethesse a veszélyhelyzetet. A módosítás indokolása szerint fontos hangsúlyozni, hogy az Alaptörvény módosítása nem változtat azon az alkotmányos elven, hogy különleges jogrend kihirdetésére kizárólag akkor van lehetőség, ha a szomszédos államban bekövetkezett eseményeknek ténylegesen van súlyos – különösen humanitárius, gazdasági – hatása Magyarországon, illetve e súlyos hatások bekövetkeztének veszélye reális.[22]

A Kormány ezen új hatáskör alapján hirdette ki a negyedik veszélyhelyzetet az Ukrajna területén fennálló fegyvere konfliktusra tekintettel 2022. május 25. napján.

A tizedik alaptörvény-módosítással kapcsolatban fontos ismételten felhívni a figyelmet arra, hogy az a kilencedik alaptörvény-módosítás hatálybalépése előtt lépett hatályba.