Qual è la funzione delle cd. menzioni urbanistiche? E qual è il rapporto tra le sanzioni amministrative previste dal Testo Unico dell’Edilizia per gli immobili abusivi e la comminatoria della nullità degli atti di trasferimento di questi beni immobili per la mancata indicazione dei titoli edilizi in atti?

La sentenza n. 8230 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 22 marzo 2019 ha fornito le risposte a queste domande indicando due principi di diritto che aiuteranno molto gli operatori del settore immobiliare.

I principi di diritto. A seguito di una articolata ricostruzione della disciplina delle dichiarazioni urbanistiche e delle previsioni di legge che comminano la sanzione della nullità per la loro omissione, le Sezioni Unite esprimono i seguenti principi di diritto:

• Qualificazione della “nullità testuale”: “La nullità comminata dall’art. 46 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dagli artt. 17 e 40 della L n. 47 del 1985 va ricondotta nell’ambito del comma 3 dell’art 1418 c.c., di cui costituisce una specifica declinazione, e deve qualificarsi come nullità “testuale”, con tale espressione dovendo intendersi, in stretta adesione al dato normativo, un’unica fattispecie di nullità che colpisce gli atti tra vivi ad effetti reali elencati nelle norme che la prevedono, volta a sanzionare la mancata inclusione in detti atti degli estremi del titolo abilitativo dell’immobile, titolo che, tuttavia, deve esistere realmente e deve esser riferibile, proprio, a quell’immobile.”
• La presenza delle menzioni urbanistiche in atto rende valido il contratto indipendentemente dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo menzionato: “In presenza nell’atto della dichiarazione dell’alienante degli estremi del titolo urbanistico, reale e riferibile all’immobile, il contratto è valido a prescindere dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo menzionato”.

Le menzioni urbanistiche. Il Testo Unico dell’Edilizia (articolo 46) e la L. 47/1985 (l’articolo 40, comma 2) prevedono l’obbligo di inserire negli atti di trasferimento di diritti reali la dichiarazione dell’alienante che reca l’elenco dei permessi che hanno consentito la costruzione. L’omissione di questa dichiarazione rende il contratto nullo, a meno che non sia possibile procedere con un atto successivo di convalida.

Nel tempo, queste previsioni sono state oggetto di molte riflessioni e interpretazioni soprattutto relative alla ratio delle menzioni urbanistiche.

A partire dal 2013 si è registrato un orientamento che vedeva in queste dichiarazioni una garanzia di piena legittimità dell’immobile oggetto di trasferimento. In tal modo, secondo altri, si creava una sovrapposizione di piani: quello delle sanzioni amministrative (pecuniarie, di ripristino, di demolizione) e quello della tutela dell’acquirente (la nullità dell’atto).

Le Sezioni Unite chiariscono che:

• Funzione delle dichiarazioni urbanistiche: le menzioni urbanistiche hanno la funzione di veicolare la comunicazione di notizie dall’alienante all’acquirente per la conoscenza di documenti. Esse hanno “valenza essenzialmente informativa nei confronti della parte acquirente“.

Così reso consapevole della storia urbanistica ed edilizia di un dato bene, l’acquirente potrà condurre le sue verifiche, attraverso due diligence legali e tecniche, per accertare e verificare quanto dichiarato.

• Dichiarazioni mendaci tamquam non esset: Per le Sezioni Unite la dichiarazione mendace va assimilata alla mancanza di dichiarazione;
• Le difformità edilizie rispetto al permesso sono irrilevanti per il rogito: L’indicazione del permesso che ha legittimato la costruzione dell’immobile è sufficiente per scongiurare la censura di nullità (ma – si badi – non le ipotesi sanzionatorie previste dal Testo Unico per l’Edilizia per le difformità edilizie). La distinzione in termini di variazioni essenziali e non essenziali non è, secondo le Sezioni Unite, utile al fine di definire l’ambito della nullità del contratto.

È interessante notare che sul punto la Corte tiene in considerazione un aspetto veramente pratico: parto dalla considerazione che il nostro ordinamento conosce una “moltiplicazione dei titoli abilitativi” (permessi di costruire, SCIA, CILA, CIL) che autorizzano differenti tipologie di interventi edilizi, e riconosce che se la nullità fosse collegata ad una classificazione delle difformità edilizie si questo comporterebbe “un sistema sostanzialmente indeterminato, affidato a graduazioni di irregolarità urbanistica di concreta difficile identificazione ed, in definitiva, inammissibilmente affidato all’arbitrio dell’interprete. Il che mal si concilia con le esigenze di salvaguardia della sicurezza e della certezza del traffico giuridico e spiega la cautela dalla prevalente giurisprudenza di questa Corte, da ultimo ricordata da Cass. n. 111659 del 2018, all’uso dello strumento civilistico della nullità quale indiretta forma di controllo amministrativo sulla regolarità urbanistica degli immobili“.

• Esula dalla ratio giuridica delle dichiarazioni urbanistiche, la prevenzione del fenomeno dell’abusivismo.

Secondo la Corte, infatti, la nullità del contratto è comminata per il solo caso della mancata inclusione degli estremi del titolo abilitativo, mentre l’interesse superindividuale ad un ordinato assetto di territorio resta salvaguardato dalle sanzioni previste dal Testo Unico dell’Edilizia. “Tale approdo ermeneutico, che ha il pregio di render chiaro il confine normativo dell’area della non negoziabilità degli immobili, a tutela dell’interesse alla certezza ed alla sicurezza della loro circolazione, appare, quindi, al Collegio quello che meglio rappresenta la sintesi tra le esigenze di tutela dell’acquirente e quelle di contrasto all’abusivismo: in ipotesi di difformità sostanziale tra titolo abilitativo enunciato nell’atto e costruzione, l’acquirente non sarà esposto all’azione di nullità, con conseguente perdita di proprietà dell’immobile ed onere di provvedere al recupero di quanto pagato, ma, ricorrendone i presupposti, potrà soggiacere alle sanzioni previste a tutela dell’interesse generale connesso alle prescrizioni della disciplina urbanistica“.

Le norme

L’articolo 40, comma 2, della L. 47/1985 stabilisce che “Gli atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali, esclusi quelli di costituzione, modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di servitù, relativi ad edifici o loro parti sono nulli e non possono essere rogati se da essi non risultano, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi della licenza o della concessione ad edificare o della concessione rilasciata in sanatoria ai sensi dell’art. 31 ovvero se agli stessi non viene allegata la copia per il richiedente della relativa domanda, munita degli estremi dell’avvenuta presentazione, ovvero copia autentica di uno degli esemplari della domanda medesima, munita degli estremi dell’avvenuta presentazione e non siano indicati gli estremi dell’avvenuto versamento delle prime due rate dell’oblazione cui al sesto comma dell’art. 35. Per le opere iniziate anteriormente al 2 settembre 1967, in luogo degli estremi della licenza edilizia può essere prodotta una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, rilasciata dal proprietario o altro avente titolo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attestante che l’opera risulti iniziata in data anteriore al 1° settembre 1967. Tale dichiarazione può essere ricevuta e inserita nello stesso atto, ovvero in documento separato da allegarsi all’atto medesimo”.

L’articolo 46 del DPR 380/2001 prevede “1. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione è iniziata dopo il 17 marzo 1985, sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria. Tali disposizioni non si applicano agli atti costitutivi, modificativi o estintivi di diritti reali di garanzia o di servitù”.