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Cambi d’uso, leggi in tre Regioni

Pubblichiamo di seguito l’approfondimento di Guido Inzaghi, nella pagina a sua cura de Il Sole 24 Ore del 23 marzo 2015, relativo allo sviluppo normativo regionale sul mutamento di destinazione d’uso a seguito delle novità dello Sblocca Italia. (Guido Inzaghi aveva già affrontato l’argomento con un articolo pubblicato nel seguente post ).

Cambi d’uso, leggi in tre Regioni

Al di fuori di Liguria, Umbria e Toscana I mutamenti sono liberi entro la stessa categoria.

Solo tre regioni – Liguria, Toscana e Umbria – hanno risposto all’appello e adeguato la propria legislazione ai principi dettati articolo 23 ter del Testo unico dell’edilizia, rispettando così il termine del 10 febbraio previsto dall’art. 17, comma 1, lettera a) del DL 133/2014 (Sblocca Italia). Il recepimento parziale permette di fare il punto sullo stato di attuazione della riforma sul cambio di destinazione d’uso e di capire cosa succede nelle 19 regioni che non si sono mosse e in quelle che si dovessero adeguare tardivamente.

Secondo lo Sblocca Italia è mutamento d’uso “urbanisticamente rilevante” «ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti:

a) residenziale;

abis) turisticoricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

L’art. 23 ter fa espressamente salve le diverse previsioni delle leggi regionali, specificando che le leggi regionali sono chiamate ad adeguare la propria legislazione entro novanta giorni. Decorso questo termine, “trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo”. L’art. 23 ter precisa infine che salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno delle singole categorie funzionali sopra trascritte è sempre consentito.

In questo modo la riforma del cambio d’uso resta poca cosa. Lo Sblocca Italia infatti rimette comunque alla disciplina regionale, e in definitiva agli strumenti urbanistici comunali, ossia al piano regolatore (nelle sue diverse accezioni regionali), lo stabilire nel dettaglio quali siano le destinazioni d’uso ammissibili in ciascun singolo edificio.

La conclusione pare valere anche per le Regioni che dovessero legiferare tardivamente, perché l’art. 23 ter mentre afferma che decorso il termine la normativa nazionale diviene automaticamente efficace, non dice che da quel dì la potestà legislativa regionale si esaurisce, cosa che del resto la norma non potrebbe fare senza ledere le prerogative costituzionali delle Regioni.

Per le Regioni non è dunque mai troppo tardi per intervenire. Non solo, rispetto all’individuazione dei concreti casi in cui il cambio d’uso è ammesso, la disciplina statale è comunque recessiva rispetto a quella regionale e comunale previgente all’art. 23 ter. Nella materia del governo del territorio in cui allo Stato compete l’individuazione dei principi fondamentali, la disposizione dell’art. 23 ter per cui restano salve le diverse previsioni “delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali” sembrerebbe infatti prevalere sulla disposizione in base alla quale, una volta decorso il termine dell’adeguamento “trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo”.

Quanto appare invece immediatamente prevalere sulla disciplina locale è l’indicazione (che si trae dall’epigrafe della norma in commento) per cui non sono cambi d’uso “urbanisticamente rilevanti” i mutamenti che avvengono tra le destinazioni collocate nella medesima categoria funzionale. Tali cambi d’uso non modificano il carico urbanistico (in termini di necessità di aree a servizi pubblici – cosiddetto standard urbanistico) dell’edificio cui accedono, con la conseguenza che per essi i comuni non potrebbero richiedere la cessione o la monetizzazione di nuove aree a standard.

La non necessità di adeguare lo standard per i cambi d’uso entro le medesime categorie nazionali pare allora valere quale principio dettato dal legislatore nazionale. La previsione si pone in linea con il favour che la normative statale, anche dietro impulse comunitario, riconosce alla rigenerazione del patrimono edilizio esistente. Resta invece dovuto il pagamento dell’ordinario contributo di costruzione, qualora il cambio d’uso avvenga con interventi di per sè onerosi

Possibilità limitate a livello locale

Tutte le Regioni che hanno legiferato entro il termine stabilito dal Decreto Sblocca Italia hanno introdotto categorie funzionali ulteriori rispetto a quelle del DL, così limitando le possibilità di cambio d’uso previste dal legislatore nazionale. L’equiparazione tra direzionale e produttivo è stata rispettata solo in Liguria. Nessuna delle leggi ha preso espressamente posizione rispetto al carico urbanistico indotto dal cambio d’uso rispetto alle funzioni ricadenti nelle medesima delle categorie funzionali delineate dallo Sblocca Italia.

La Liguria (LR 41/2014) ha stabilito che “costituiscono mutamenti della destinazione d’uso rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio le forme di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare comportanti il passaggio ad una diversa categoria funzionale tra quelle di seguito indicate, ancorché non accompagnate dall’esecuzione di opere edilizie: a) residenza; b) turistico-ricettiva; c) produttiva e direzionale; d) commerciale; e) rurale; f) autorimesse e rimessaggi; g) servizi pubblici anche convenzionati”.

È sempre ammesso il passaggio all’interno di una delle categorie funzionali di cui al comma 1 ad una delle forme di utilizzo ivi indicate (art. 13, comma 2). I piani urbanistici comunali possono limitare gli interventi comportanti il passaggio da una forma di utilizzo all’altra all’interno della stessa categoria funzionale soltanto in caso di interventi di sostituzione edilizia e di nuova costruzione, oppure per assicurare la compatibilità degli interventi.

La Toscana (LR 65/2014) prevede all’articolo 99 queste destinazioni d’uso: a) residenziale; b) industriale e artigianale; c) commerciale al dettaglio; d) turistico-ricettiva; e) direzionale e di servizio; f) commerciale all’ingrosso e depositi; g) agricola e funzioni connesse ai sensi di legge.

Il secondo comma dell’articolo 99 stabilisce che il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito e che il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso.

L’Umbria (LR 1/2015) ha stabilito, all’articolo 155, che costituiscono mutamento della destinazione d’uso i passaggi tra le seguenti categorie: a) residenziale; b) produttiva, compresa quella agricola; c) attività di servizi a carattere socio-sanitarie, direzionale, pubbliche o private atte a supportare i processi insediativi e produttivi, comprese le attività commerciali, di somministrazione di cibi e bevande, turistico-produttive, ricreative, sportive e culturali.