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Permesso di costruire convenzionato: una questione d’equilibrio

Di solito, quando si parla di permesso di costruire convenzionato si pensa immediatamente ad uno strumento che reca vantaggi soprattutto per la parte privata, trattandosi di un titolo edilizio il cui rilascio è preceduto dalla stipula di una convenzione con il Comune ma che al tempo stesso non impone in capo al privato anche l’onere di sviluppare un piano attuativo.

Tuttavia, può accadere, nella prassi, che le amministrazioni comunali utilizzino lo strumento del permesso di costruire convenzionato per imporre oneri non proporzionali in capo al privato sviluppatore rispetto alle richieste derivanti dalla parte pubblica.

Il Tar Brescia (Sez. 1^ – 8 giugno 2017, n. 741) ha ribadito che l’istituto in questione deve essere utilizzato con una forte attenzione ai principi di equilibrio tra le parti sia in termini di interessi (pubblico e privato) sia in termini di oneri imposti alla parte privata.

Il permesso di costruire convenzionato. Questo tipo di permesso di costruire è disciplinato dall’articolo 28-bis del Testo Unico dell’Edilizia (introdotto dalla legge n. 164 del 2014) che stabilisce la possibilità di ricorrere appunto all’istituto di un permesso di costruire convenzionato quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata.

Il criterio della modalità semplificata serve come guida, leggendo tra le righe della sentenza del Tar in esame, per comprendere che lo strumento del permesso convenzionato non può distorcere la ratio di semplificazione da cui sorge per, al contrario, aggravare le posizioni dei privati.

La questione analizzata dal TAR Brescia nasce dall’impugnazione da parte di privati della delibera di approvazione del PGT di un Comune nella parte in cui stabiliva che l’area di proprietà dei ricorrenti poteva essere sviluppata solo previo rispetto di una serie di prescrizioni: l’obbligo di ricorrere allo strumento del permesso di costruire convenzionato per le nuove costruzioni, la previsione di limitati diritti edificatori per i privati e la realizzazione di un edificio pubblico-privato nello stesso contesto permesso di costruire convenzionato.

Secondo i ricorrenti la disciplina del PGT determinava la sproporzione tra i diritti edificatori privati e quelli pubblici.

Il Tar Brescia ha dato ragione ai ricorrenti sottolineando che non è consentito all’amministrazione comunale imporre oneri sproporzionati al privato attraverso lo strumento del permesso di costruire convenzionato.

La sentenza in esame, è molto interessante in quanto il Tar ha tracciato i presupposti dell’uso del permesso di costruire convenzionato:

  1. Principio di proporzione: deve esservi un rapporto proporzionato tra i diritti edificatori attribuiti ai privati e la superficie oggetto di cessione, e deve esservi un ragionevole equilibrio anche nell’utilità finale conseguita rispettivamente dai privati e dall’amministrazione. Pertanto, se sullo stesso terreno è riservato alle edificazioni per servizi pubblici un indice fondiario più elevato, parallelamente, per evitare un effetto espropriativo, devono essere previste adeguate compensazioni per i privati (indennità o diritti edificatori commerciabili in altre aree del territorio). Quando tali compensazioni non siano possibili, o non risultino efficaci, deve essere incrementato l’indice edificatorio dei privati, o ridotto quello pubblico, restituendo alla proprietà la quota maggioritaria delle utilità economiche del terreno;
  2. Limite nelle opere di urbanizzazione: È consentita, ovviamente, la realizzazione di opere di urbanizzazione ma non è invece normalmente legittimo imporre ai privati di realizzare direttamente, con permesso di costruire convenzionato o mediante piano attuativo, gli edifici e le altre strutture di interesse pubblico.

Nella prassi questo tipo di richiesta è giustificabile nei confronti di privati particolarmente qualificati, e dunque qualora si tratti di imprenditori con adeguata capacità economica e interessi professionali coerenti con il tipo di edificazione previsto.

  1. Pianificazione urbanistica convenzionata: Al contrario, per la generalità dei proprietari è necessario uno specifico accordo a monte della pianificazione urbanistica, per livellare attraverso il negoziato la posizione di vantaggio dell’amministrazione. Se l’accordo non viene raggiunto, e in particolare, se non vi sono ragioni tecniche da cui derivi la necessità di eseguire i lavori in modo unitario, l’edificazione privata deve essere svincolata da quella pubblica, fermo restando l’obbligo di cessione delle aree. Incombe all’amministrazione l’onere di dare prova delle esigenze che richiedono una progettazione unitaria.

L’amministrazione può anche decidere discrezionalmente di incentivare la progettazione unitaria con indici maggiorati a favore dei proprietari, purché a questi ultimi sia riservata comunque una quantità ragionevole di diritti edificatori da utilizzare in modo autonomo, qualora tale modalità di edificazione sia tecnicamente possibile.