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Contratti di locazione, il Comune si deve comportare come un privato

Quando un Comune stipula un contratto di locazione con un privato, è tenuto a rispettare i principi e le norme civilistici, al pari del suo contraente.

In questo casi, quindi, il Comune non si trova in una posizione di supremazia dettata da norme pubblicistiche o dalla necessità di perseguire un interesse pubblico, ma è del tutto allineato alla medesima posizione del privato, con cui (inter)agisce in piena posizione di parità.

È quanto ribadisce una recente pronuncia del Tar Lombardia – Brescia (no. 141 del 1 febbraio 2017) che fornisce lo spunto per una riflessione sulle attività contrattuali della Pubblica Amministrazione così come sui poteri (e doveri) di una amministrazione comunale che stipula un contratto di locazione con un privato, sia quale locatore che come conduttore.

In dettaglio, la pronuncia del Tar Brescia analizza il caso della sottoscrizione di un contratto di locazione tra Comune, in veste di locatore, e una società privata di un’area di proprietà comunale. Nel dettaglio, l’area oggetto del diritto di locazione era da destinarsi all’istallazione di una antenna telefonica da parte della società privata.

Secondo i giudici bresciani la sottoscrizione di tale contratto dà luogo ad una vicenda dai tratti puramente privatistici al di fuori dell’esercizio di qualsiasi potere autoritativo e rientrante nell’ambito dell’attività negoziale iure privatorum pur nel perseguimento di fini pubblici ed istituzionali. Questa pronuncia si staglia in un filone interpretativo consolidato (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 18/12/2010, n. 4597, Cons. Stato, Sez. III, 20/01/2015, n. 154, Cassaz., sez. un., n. 26807 del 2009).

Il potere dell’amministrazione si fonda, in questo caso, sull’art. 1 bis dell’articolo 1 della L. 241/1990 secondo cui la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.

Gli effetti pratici di quanto sopra si sostanziano soprattutto nell’impossibilità, per il Comune, di invocare norme di diritto pubblico o interessi pubblicistici per modificare l’applicabilità della disciplina del codice civile o della L. n. 392/1978.

Un esempio pratico di quanto sopra lo ha messo in evidenza anche la Cassazione che ha confermato che anche il diritto di recedere dalla locazione soggiace, per la PA, alle medesime condizioni cui sottostà il privato.

Quindi, il diritto di recedere dal contratto potrà essere esercitato dal Comune-conduttore solo dimostrando i cd. “gravi motivi” che si sostanziano in fatti involontari, imprevedibili, sopravvenuti alla costituzione del rapporto e tali da rendere oltremodo gravosa per il conduttore medesimo la prosecuzione del rapporto locativo ai sensi dell’art. 27 della L. 392/1978. Non rilevano quindi, determinazioni unilaterali perseguite dal soggetto pubblico, seppure nell’adempimento delle sue funzioni per giustificare la legittimità del recesso (Cass. 19 dicembre 2014, n. 26892 e sez. III, 27/08/2015, n. 17215).

In conclusione, nello stipulare i contratti disciplinati dal diritto civile, l’amministrazione, sia in qualità di locatrice che di conduttrice, pur perseguendo i fini propri dell’ente, si spoglia della veste autoritaria e risponde alla proprie obbligazioni (pagamento del canone / vincolatività degli obblighi / termini e durata delle prestazioni) esattamente come il privato suo contraente.