di Samuele Belfrond

La legge di bilancio 2026, approvata in via definitiva dalla Camera il 30 dicembre 2025 ed entrata in vigore con l’inizio dell’anno nuovo, include un intervento di rilievo sulla normativa edilizia e urbanistica, destinato a incidere su un tema che negli ultimi tempi è stato oggetto di attenzione da parte della giurisprudenza amministrativa: l’efficacia legittimante del condono edilizio.

Inquadramento generale

Nel nostro ordinamento, per condono edilizio si intendono le tre procedure straordinarie di sanatoria previste, rispettivamente, dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724 e dal decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269. In breve, i condoni erano strumenti eccezionali che, in presenza di determinate condizioni e con riferimento a specifici frangenti temporali, hanno consentito la regolarizzazione di opere abusive che non sarebbero state altrimenti sanabili.

Ai condoni, quali sanatorie speciali e temporalmente circoscritte, si contrappongono le forme di sanatoria edilizia previste in via ordinaria dal D.P.R. n. 380/2001 (c.d., Testo unico dell’edilizia), oggi fondate, in generale, sul paradigma della doppia conformità, che consentono la regolarizzazione degli abusi edilizi in presenza dei presupposti e delle condizioni individuate dalla legge.

L’orientamento giurisprudenziale restrittivo sul condono

La distinzione tra condono e sanatorie ordinarie è stata recentemente valorizzata dal Consiglio di Stato (tra le altre, sentenza n. 482/2025), che ha puntualizzato come le opere abusive regolarizzate mediante condono edilizio non possano costituire la base legittimante per successivi interventi edilizi, in quanto il condono sarebbe una misura eccezionale, idonea a impedire unicamente la demolizione dell’opera abusiva, ma priva di effetti pienamente legittimanti sul piano urbanistico-edilizio.

Coerentemente con tale impostazione, il Consiglio di Stato ha affermato che sugli immobili oggetto di condono sarebbero ammissibili esclusivamente interventi edilizi minori (manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo) mentre gli interventi più incisivi, e in particolare quelli comportanti aumento di superfice o volumetria, non sarebbero invece ammessi.

È opportuno sottolineare come questo orientamento non trovi un espresso fondamento nella normativa edilizia nazionale, ma venga ricavato in via interpretativa dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. In particolare, i giudici valorizzano il fatto che tale disposizione, nel definire i titoli idonei a fondare lo stato legittimo dell’immobile, menzioni espressamente i titoli in sanatoria di cui agli artt. 34-ter, 36, 36-bis e 38 del TUE, nonché il pagamento delle sanzioni pecuniarie previste dagli artt. 33, 34, 37 e 38 (c.d. fiscalizzazione dell’abuso), senza tuttavia richiamare espressamente i titoli conseguiti a seguito di condono edilizio.

L’intervento della legge di bilancio 2026

È in questo contesto che interviene la legge di bilancio 2026: in particolare, l’art. 1, comma 23, modifica l’art. 5, comma 10, del D.L. n. 70/2011, disposizione che, unitamente al comma 9, costituisce il riferimento normativo statale per le politiche di rigenerazione urbana.

La norma, nella sua formulazione previgente, ammetteva interventi incisivi sul patrimonio edilizio esistente (demolizione e ricostruzione, premialità volumetriche, modifiche di sagoma e, in alcuni casi, mutamenti di destinazione d’uso), ad esclusione degli edifici abusivi, salvo che essi non fossero muniti di un titolo abilitativo edilizio in sanatoria.

La legge di bilancio è intervenuta su tale disposizione introducendo, tra l’altro, un espresso richiamo ai condoni edilizi del 1985, del 1994 e del 2003, nonché chiarendo che la norma opera, oltre che con riferimento ai titoli edilizi rilasciati con provvedimento espresso, anche in relazione a quelli conseguiti per silenzio assenso.

A seguito dell’entrata in vigore della legge di bilancio, l’art. 5, comma 10, del D.L. n. 70/2011 risulta così novellato:

“Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato o conseguito il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326″.

La ratio della modifica

La nuova formulazione dell’art. 5, comma 10, del D.L. n. 70/2011 può apparire, a una prima lettura, ridondante. Tuttavia, inserita nel contesto normativo e giurisprudenziale sopra delineato, essa assume un significato tutt’altro che marginale.

Il legislatore interviene infatti su una norma speciale e settoriale (il D.L. n. 70/2011) per affermare un principio di carattere generale: i condoni edilizi perfezionati nell’ambito delle tre leggi speciali del 1985, 1996 e 2003 costituiscono titoli edilizi a tutti gli effetti e, al pari degli altri titoli abilitativi, sono idonei a fondare lo stato legittimo di un immobile.

In questa prospettiva, la modifica non va letta come un’innovazione normativa né come una deroga, bensì come un tentativo di rafforzare, sul piano interpretativo, la natura legittimante del condono edilizio, fornendo al giudice amministrativo un elemento normativo chiaro e inequivocabile per superare l’impostazione restrittiva affermatasi negli ultimi tempi.

Profili critici e prospettive applicative

Resta tuttavia un profilo critico non trascurabile: il legislatore è intervenuto su una norma speciale (il D.L. n. 70/201, appunto) e non direttamente sul Testo unico dell’edilizia, dove la questione dello stato legittimo trova la sua disciplina generale. È quindi possibile che il principio consacrato dal nuovo art. 5, comma 10 del DL 70/2011 possa trovare delle resistenze applicative, soprattutto in giurisprudenza, motivate dal fatto che questa disposizione non avrebbe carattere generale.

Ciononostante, un’interpretazione sistematica dell’art. 5, commi 9 e 10, del D.L. n. 70/2011, come novellato, e dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (il quale, nell’affermare quali siano i titoli edilizi idonei a fondare lo stato legittimo di un’immobile, non esclude espressamente quelli conseguiti nel contesto di uno dei condoni) potrebbe consentire di ritenere pienamente legittime le superfici condonate.

Molto dipenderà da se e in che misura la giurisprudenza amministrativa riterrà sufficientemente chiaro e vincolante il principio affermato dal legislatore nel nuovo art. 5, comma 10 del DL 70/2011. L’effettiva portata dell’intervento della legge di bilancio 2026 si misurerà quindi sul terreno applicativo, nei futuri arresti giurisprudenziali e nelle prassi amministrative degli enti locali.