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Illegittimo il provvedimento di revoca precauzionale del certificato di agibilità

di Carmen Chierchia e Silvia Valcanover

Il provvedimento con cui si priva di efficacia un certificato di agibilità deve essere tipico, basato su un’istruttoria tecnica e, in assenza di questa, deve comunque garantire tutela alla posizione giuridica dei privati.

È quanto statuisce la Sezione VIII del TAR Napoli con la sentenza n. 7110 dell’11 dicembre 2018. Tale pronuncia ha accolto il ricorso avanzato dal proprietario di un complesso immobiliare a destinazione mista residenziale e commerciale con l’intento di ottenere l’annullamento del provvedimento comunale di revoca – in via precauzionale – di due certificati di agibilità. Il Tribunale ha fondato l’accoglimento di detto ricorso dopo aver ritenuto degni di nota due dei motivi di gravame proposti dalla parte ricorrente: (i) la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi e (ii) il difetto di motivazione del provvedimento di revoca.

I fatti. Nel febbraio 2018 il ricorrente si era visto notificare un “provvedimento di revoca precauzionale” di due certificati di agibilità rispettivamente rilasciati nel 2011 e nel 2012. La revoca veniva motivata dal competete ufficio comunale in ragione della necessità di salvaguardare la pubblica e privata incolumità. In particolare, il provvedimento di revoca precauzionale si fondava su (i) una consulenza tecnica d’ufficio resa nel contesto di un procedimento penale pendente nei confronti della proprietà e (ii) alcune segnalazioni di pericolo da cui erano scaturite delle verifiche condotte dall’ufficio antiabusivismo.
Conseguentemente, la proprietà ha deciso di impugnare il menzionato decreto comunale di revoca, chiedendo al giudice amministrativo l’annullamento dello stesso lamentando, tra le altre cose, la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi.

La pronuncia. Il TAR ha accolto il ricorso, condividendo la doglianza di parte secondo la quale il provvedimento impugnato non risponde ad alcuno degli schemi legali attraverso cui il potere amministrativo può legittimamente manifestarsi. L’atipicità dell’atto amministrativo in oggetto appare evidente a partire dallo stesso nomen iuris indicato dall’Amministrazione convenuta: “decreto di revoca precauzionale”. Tale locuzione pare esprimere una crasi di due diverse tipologie di atto amministrativo:

  • la revoca, disciplinata dall’art. 21-quinquies della l. 241/1990 (secondo cui “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo”);
  • i provvedimenti cautelari, regolati dall’art. 21-quater dell’appena menzionata legge (il cui comma secondo stabilisce che “L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies.”).
    Secondo il TAR, il Comune non solo non si è servito di uno strumento tipico predisposto dalla legge per fronteggiare una situazione di pericolo imminente, ma ha inoltre omesso di dare un termine alla revoca precauzionale dei due certificati di agibilità, rendendo di fatto definitivi gli effetti di tale revoca. La carenza della fissazione di un termine di durata dei provvedimenti cautelari da parte dell’Amministrazione è già stata censurata in sede giurisdizionale in ragione di esigenze di salvaguardia della certezza della posizione giuridica dei privati nei confronti dei quali il provvedimento cautelare avrebbe effetto sine die (in tal senso si veda: TAR Campania, Napoli, Sez. III, 15 settembre 2011, n. 4443; TAR Lazio, Roma, Sez. I quater, 31 agosto 2018, n. 9106).

In secondo luogo, oltre alla questione dell’atipicità dell’atto adottato dal Comune, il TAR ha ritenuto degna di nota la censura che attiene la carenza di istruttoria, così come esplicata dalla proprietà ricorrente nei primi due motivi del ricorso. La revoca dei due certificati di agibilità, infatti, ha avuto luogo senza che l’Amministrazione comunale abbia incaricato i propri tecnici per l’espletamento delle necessarie verifiche inerenti la condizione degli immobili. La lettura della consulenza tecnica resa nel contesto del procedimento penale pendente nei confronti della proprietà induceva a ravvisare un pericolo meramente presunto e, pertanto, il Comune ha revocato i certificati in assenza di un pericolo attuale per la pubblica incolumità correttamente documentato.
Alla luce delle considerazioni appena riassunte, il Tribunale ha accolto il ricorso ed annullato l’atto impugnato.

La dichiarazione di inagibilità. Un cenno speciale merita il profilo della tipicità del provvedimento: nel caso esaminato dalla sentenza in commento, infatti, il Comune ha emanato un “decreto di revoca” (precauzionale), ma occorre ricordare che l’articolo 26 del Testo Unico dell’Edilizia prevede un potere specifico in capo all’Amministrazione Comunale, la “dichiarazione di inagibilità”: secondo detta norma (nella formulazione previgente la novella del 2016): “il rilascio del certificato di agibilità non impedisce l’esercizio del potere di dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso ai sensi dell’articolo 222 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265”.
In altri termini, il legislatore ha chiaramente codificato il potere per il Comune di rappresentare le condizioni di non conformità di un dato immobile rispetto agli standards di abitabilità richiesti dalla normativa e, quindi, pur in presenza di un certificato di agibilità, di emettere una apposita dichiarazione di inagibilità.

La disciplina attualmente vigente. Per completezza si precisa che la sentenza in commento analizza fatti accaduti prima dell’entrata in vigore della novella del 2016 (D.Lgs. n. 222 del 25 novembre 2016) che ha sostituito il “certificato di agibilità” con la segnalazione certificata di agibilità”. Oggi, quindi, la presenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti installati in essi sono attestati mediante, appunto, segnalazione certificata.
Anche a seguito della novella, resta fermo il potere di dichiarazione di inagibilità: l’articolo 26 del TU Edilizia stabilisce, infatti, che la presentazione della segnalazione certificata di agibilità non impedisce l’esercizio del potere di dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso.