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Impianti pubblicitari: non necessario il permesso di costruire

L’autorizzazione all’installazione degli impianti pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale prevista dall’articolo 23 del Codice della Strada (D.lgs. 30 aprile 1992 n. 285), assume anche una valenza edilizia-urbanistica e pertanto non richiede il rilascio di un ulteriore titolo abilitativo previsto dal D.p.r. n. 380/2001 (Testo Unico in materia di edilizia).

Sulla base di questo principio, il Consiglio di Stato, sezione VI, con la sentenza n. 236 del 20 gennaio 2017, ha annullato l’ordinanza di un Comune con la quale era stata disposta la demolizione di un impianto pubblicitario autorizzato sulla base delle disposizioni previste dal Codice della Strada ma per il quale non era stato rilasciato alcun titolo edilizio.

Prima di entrare nel merito della decisione adottata dal Consiglio di Stato sembra opportuno ricostruire brevemente il quadro normativo che disciplina le modalità di rilascio delle autorizzazioni per l’installazione degli impianti pubblicitari lungo le strade.

L’attività pubblicitaria sulle strade è disciplinata, in particolare, dall’art. 23 (Pubblicità sulle strade e sui veicoli), comma 4, del Codice della strada, il quale prevede che: “La collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme. Nell’interno dei centri abitati la competenza è dei comuni, salvo il preventivo nulla osta tecnico dell’ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale“.

All’interno del perimetro dei centri abitati, pertanto, la competenza al rilascio dell’autorizzazione è, in tutti i casi, dei Comuni, fatto salvo il preventivo nulla osta dell’ente proprietario nei casi in cui la strada appartenga al demanio statale, regionale o provinciale.

Ulteriori disposizioni sono previste nel regolamento di attuazione del Codice della strada (D.p.r. 16 dicembre 1992 n. 495) il quale fissa i requisiti tipologici degli impianti pubblicitari da allocare lungo le strade e le fasce di pertinenza (art. 48, comma 1), demandando alla potestà regolamentare dei Comuni la possibilità di prevedere ulteriori «limitazioni dimensionali» (art. 48, comma 2).

Sussistono, infine, due importanti strumenti di pianificazione e programmazione generale (previsti dall’art. 3 del D.lgs. n. 507 del 1993 «Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province[…]») attraverso i quali i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità di effettuazione della pubblicità e possono stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse: (i) il regolamento comunale; (ii) il piano generale degli impianti pubblicitari.

Pertanto il D.lgs. 507/1993 tutela gli interessi pubblici presenti nell’attività pubblicitaria effettuata mediante l’installazione di cartelloni in un duplice livello di intervento: l’uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale e comunque senza una chiara visione dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche; l’altra, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni contenute negli strumenti di pianificazione e programmazione generale (in tal senso Corte Costituzionale, sentenza n. 455 del 17 luglio 2002).

Tanto premesso con la sentenza in commento il Consiglio di Stato ha precisato che: “l’autorizzazione all’installazione degli impianti pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale (segnatamente in base all’art. 23 del Codice della Strada), nel rispetto dei criteri e dei vincoli fissati nell’apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari (a loro volta previsti dall’art. 3 d.lgs. n. 507/1993) abbia anche una valenza edilizia-urbanistica ed assolva, pertanto, alle esigenze di tutela sottesa al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato, secondo la tesi del Comune (fatta propria dal T.a.r.) dal rilascio del titolo edilizio secondo la disciplina di cui al d.lgs. n. 380 del 2001“.

Chiarito, quindi, come la predetta autorizzazione costituisce un titolo idoneo, anche sotto il profilo edilizio, a consentire l’installazione dei cartelli pubblicitari lungo le strade, il Consiglio di Stato ha dato atto dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale amministrativo contrario (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2497 del 17 maggio 2007) che, in passato, ha ritenuto necessario (in aggiunta all’autorizzazione prevista dal Codice della Strada) anche il rilascio di un titolo edilizio per l’installazione degli impianti pubblicitari, allorché vi sia un sostanziale mutamento del territorio nel suo contesto preesistente sia sotto il profilo urbanistico che sotto quello edilizio (in tal senso anche la prevalente giurisprudenza penale: cfr., da ultimo Cassazione Penale, Sez. III, sentenza n. 19185, 8 maggio 2015).

Il predetto orientamento, ad avviso della sezione VI, non può essere condiviso sulla base delle seguenti considerazioni:

  1. la speciale normativa di settore prevista dal Codice della Strada prescrive regole e obblighi pianificatori specifici volti a tutelare, anche, le esigenze dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità. Pertanto ritenere necessario il rilascio del permesso di costruire, in aggiunta all’autorizzazione già prevista dal Codice della Strada, si tradurrebbe in “una duplicazione del sistema autorizzatorio e sanzionatorio che risulterebbe sproporzionata, perché non giustificata dall’esigenza, già salvaguardata in base alla disciplina speciale (cfr. art. 3 d.lgs. n. 507 del 1993), di tutelare l’interesse al corretto assetto del territorio“;
  2. la tesi della duplicazione dei titoli autorizzatori risulterebbe in netta controtendenza rispetto all’esigenza, fortemente perseguita dal legislatore, di semplificare i procedimenti amministrativi, convogliando i titoli abilitativi necessari allo svolgimento di un’attività privata all’interno di un procedimento unitario;
  3. l’art. 168 D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che testualmente dispone “Chiunque colloca cartelli o altri mezzi pubblicitari in violazione delle disposizioni di cui all’art. 153 è punito con le sanzioni previste dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni” ha sottratto i cartelli pubblicitari dalla disciplina generale prevista per le costruzioni e le opere in genere, assoggettandoli, ove sprovvisti del nulla osta paesaggistico, alle sanzioni amministrative previste dal Codice della Strada e non già alle sanzioni penali previste per le costruzioni abusive.

In conclusione, secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa, per l’installazione di un impianto pubblicitario è sufficiente ottenere l’autorizzazione prevista dall’articolo 23 comma 4 del Codice della Strada, da parte del Comune competente.