{"id":2010,"date":"2020-02-12T09:44:14","date_gmt":"2020-02-12T09:44:14","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs.dlapiper.com\/regulatory-ita\/?p=2010"},"modified":"2020-02-12T09:44:14","modified_gmt":"2020-02-12T09:44:14","slug":"gli-effetti-della-rinuncia-abdicativa-sulle-occupazioni-senza-titolo-della-pa-commento-alla-adunanza-plenaria-2-2020","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs.dlapiper.com\/regulatory-ita\/2020\/02\/12\/gli-effetti-della-rinuncia-abdicativa-sulle-occupazioni-senza-titolo-della-pa-commento-alla-adunanza-plenaria-2-2020\/","title":{"rendered":"Gli effetti della rinuncia abdicativa sulle occupazioni senza titolo della PA &#8211; Commento alla Adunanza Plenaria 2\/2020"},"content":{"rendered":"<p><strong>di <em>Sabrina Calatroni<\/em><\/strong><\/p>\n<p><strong>Il procedimento di espropriazione.<\/strong> L\u2019art. 42 della Costituzione al comma 3 stabilisce che la propriet\u00e0 privata pu\u00f2 essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. Il precetto di tale norma viene declinato in concreto dal testo unico in materia di espropriazioni, il D.P.R. n. 327\/2001, il quale disciplina l\u2019oggetto e l\u2019ambito di applicazione (i.e. i beni immobili o i diritti relativi ad immobili) del procedimento per l\u2019esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilit\u00e0, regolandone le relative fasi. Precisamente, l\u2019iter amministrativo viene suddiviso in:<\/p>\n<ul>\n<li>approvazione definitiva del progetto che definisce l\u2019opera pubblica o di pubblica utilit\u00e0 con apposita individuazione dell\u2019opera nello strumento urbanistico generale ed apposizione alla medesima di un vincolo preordinato all\u2019esproprio;<\/li>\n<li>dichiarazione di pubblica utilit\u00e0 del bene mediante l\u2019adozione di apposito provvedimento dell\u2019Amministrazione;<\/li>\n<li>emanazione entro il termine di scadenza dell\u2019efficacia della dichiarazione di pubblica utilit\u00e0 del decreto di esproprio, contenente anche l\u2019indicazione dell\u2019indennit\u00e0 di esproprio spettante al privato.<\/li>\n<\/ul>\n<p><strong>Le occupazioni senza titolo.<\/strong> Tuttavia nella prassi si verifica talvolta che \u2013 pur in assenza dei necessari provvedimenti &#8211; le Amministrazioni occupino e utilizzino un bene privato fino a trasformarlo irreversibilmente per soddisfare esigenze di interesse pubblico. Tali sono le cd. occupazioni <em>sine titulo, <\/em>in relazione alle quali ci si \u00e8 domandati quali siano le misure di tutela spettanti al proprietario del suolo occupato senza titolo e sul quale sia stata realizzata un\u2019opera pubblica.<\/p>\n<p>La giurisprudenza pi\u00f9 recente ha risolto i contrasti interpretativi e ridefinito la disciplina delle occupazioni senza titolo, cos\u00ec come originariamente delineata dalla giurisprudenza degli anni \u201980. In particolare:<\/p>\n<ul>\n<li>ha eliminato pressoch\u00e9 <em>in toto<\/em> la distinzione tra occupazioni appropriative (i.e. che presuppongono la dichiarazione di pubblica utilit\u00e0 dell\u2019opera da realizzare sul fondo di propriet\u00e0 privata e si perfezionano allorch\u00e8 l\u2019opera stessa venga realizzata dall\u2019Amministrazione in assenza del relativo valido ed efficace decreto di esproprio) ed occupazioni usurpative (i.e. in mancanza <em>ab initio<\/em> della dichiarazione di pubblica utilit\u00e0 oppure qualora la dichiarazione di pubblica utilit\u00e0 sia stata impugnata e successivamente annullata dal giudice amministrativo);<\/li>\n<li>ha qualificato le fattispecie di occupazioni <em>sine titulo<\/em> come illeciti permanenti della Pubblica Amministrazione. Tale impostazione aderisce ai principi della CEDU, secondo cui un comportamento illecito della Pubblica Amministrazione non pu\u00f2 costituire un mezzo di acquisto <em>ex post<\/em> della titolarit\u00e0 di un bene ad effetto sanante (mediante la cd. accessione invertita), ma spetta all\u2019ordinamento interno individuare i mezzi per l\u2019acquisizione della propriet\u00e0 di un bene illegittimamente occupato. Conseguentemente, il legislatore ha introdotto all\u2019art. 42-bis D.P.R. 327\/2001 lo strumento dell\u2019acquisizione sanante (dapprima, nel 2003, aveva disciplinato l\u2019istituto all\u2019art. 43, poi dichiarato incostituzionale nel 2010)<a href=\"#_ftn1\" name=\"_ftnref1\">[1]<\/a>. Tale norma prevede che l\u2019Amministrazione, previa valutazione degli interessi in gioco, adotti un provvedimento volto alternativamente all\u2019acquisizione del bene al suo patrimonio o alla sua restituzione al privato. In tale ottica, il provvedimento di acquisizione ad oggi non \u00e8 pi\u00f9 \u201cautomatico\u201d, ma deve &#8211; quale <em>extrema ratio &#8211;<\/em> necessariamente essere motivato in ragione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico attuabili esclusivamente attraverso il mantenimento dell\u2019opera realizzata <em>sine titulo<\/em>. Diversamente, il bene dovr\u00e0 essere restituito al privato illegittimamente espropriato.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Nonostante gli approdi raggiunti, i giudici amministrativi hanno &#8211; da ultimo &#8211; sollevato una questione circa la rilevanza giuridica che pu\u00f2 assumere la domanda di risarcimento proposta dal soggetto privato \u201cillegittimamente espropriato\u201d, interrogandosi sulla possibilit\u00e0 di qualificare tale domanda come rinuncia abdicativa.<\/p>\n<p>La questione \u00e8 stata rimessa dalla sezione IV del Consiglio di Stato all\u2019Adunanza Plenaria, la quale ha statuito con sentenza n. 2 del 20 gennaio 2020.<\/p>\n<p><strong>I fatti della Adunanza Plenaria n. 2\/2020.<\/strong> L\u2019Amministrazione \u201cespropriante\u201d approvava con decreto il progetto per la realizzazione di un\u2019opera pubblica, fissando al contempo i termini per la realizzazione dei lavori e per l\u2019emanazione del decreto di esproprio. Tuttavia, mentre il Consiglio di Stato annullava con sentenza il suddetto decreto, il suolo di propriet\u00e0 privata veniva irreversibilmente trasformato, in assenza di decreto di esproprio, mediante la realizzazione dell\u2019opera pubblica.<\/p>\n<p>Il privato proprietario del suolo ricorreva quindi al TAR per il risarcimento del danno in conseguenza della illecita apprensione del bene, essendo oramai divenuta impossibile la restituzione del suolo. I giudici di primo grado, ravvisando nel caso in esame una ipotesi di occupazione acquisitiva, ovvero un fatto illecito che si perfeziona a partire dal momento in cui il possesso del suolo di propriet\u00e0 del ricorrente deve essere considerato <em>sine titulo<\/em>, hanno accolto l\u2019eccezione di prescrizione del diritto del ricorrente al risarcimento del danno. Di conseguenza, il privato ha proposto appello (i) contestando l\u2019intervenuta prescrizione in quanto il fatto illecito ha carattere permanente e (ii) insistendo per il risarcimento del danno derivante dalla perdita del diritto di propriet\u00e0 (acquisito a titolo originario dalla PA).<\/p>\n<p>Con sentenza parziale n. 5391\/2019, il Consiglio di Stato, sezione IV:<\/p>\n<ul>\n<li>ha dapprima statuito che, data la natura permanente dell\u2019illecito commesso dall\u2019Amministrazione, non fosse decorso il termine di prescrizione di cinque anni, ritenuto erroneamente applicabile dal TAR;<\/li>\n<li>in applicazione dell\u2019art. 42-bis D.P.R. 327\/2001, il giudice amministrativo avrebbe dovuto ordinare all\u2019autorit\u00e0 che utilizza a fini pubblici il bene privato di emanare un provvedimento che disponesse o l\u2019acquisizione del bene al suo patrimonio indisponibile o la sua restituzione.<\/li>\n<\/ul>\n<p><strong>La questione giuridica.<\/strong> Il Collegio ha, tuttavia, ritenuto di trattare preliminarmente due ulteriori questioni che ha quindi rimesso all\u2019esame dell\u2019Adunanza Plenaria:<\/p>\n<p>1) se la domanda risarcitoria degli appellanti vada qualificata come dichiarazione di rinuncia abdicativa del bene;<\/p>\n<p>2) se tale rinuncia abbia rilevanza giuridica.<\/p>\n<p>Innanzitutto, occorre definire cosa \u00e8 la cd. \u201crinuncia abdicativa\u201d. Essa rappresenta quel negozio giuridico unilaterale non recettizio con il quale il soggetto rinunciante, nell\u2019esercizio di una facolt\u00e0, dismette o abdica o perde una situazione giuridica di cui \u00e8 titolare, escludendo un diritto di cui \u00e8 titolare senza che ci\u00f2 comporti un trasferimento del diritto in capo ad altri n\u00e9 automatica estinzione dello stesso.<\/p>\n<p>Quindi, gli ulteriori effetti estintivi o modificativi del rapporto che possono anche incidere sui terzi sono solo conseguenze riflesse del negozio e la rinuncia abdicativa si differenzia dalla rinuncia traslativa proprio per la mancanza del carattere traslativo e della natura contrattuale. Di conseguenza, la rinuncia abdicativa si perfeziona a prescindere dalla accettazione del terzo o dalla notificazione al medesimo.<\/p>\n<p>Ma come si declina tale istituto nella materia dell\u2019espropriazione? Si pu\u00f2 ravvisare una ipotesi di rinuncia abdicativa nell\u2019atto di proposizione in giudizio della richiesta di risarcimento del danno per perdita della propriet\u00e0 illecitamente occupata dalla P.A. in seguito all\u2019irreversibile trasformazione del fondo?<\/p>\n<p><strong>I principi di diritto affermati.<\/strong> Ebbene, l\u2019Adunanza Plenaria ha ritenuto che, per le fattispecie disciplinate dall\u2019art. 42-bis D.P.R. 327\/2001, non sia possibile utilizzare l\u2019istituto della rinuncia abdicativa dal momento che la volont\u00e0 di richiedere il risarcimento del danno non implica quella di abdicare al diritto di propriet\u00e0 privata.<\/p>\n<p>Tale statuizione muove in primo luogo dal presupposto per cui da una domanda di risarcimento del danno non si pu\u00f2 univocamente desumere la rinuncia del privato al bene. Tramite domanda di risarcimento infatti il privato richiede la riparazione dall\u2019illecito sub\u00ecto a fronte di una pluralit\u00e0 di strumenti offerti dall\u2019ordinamento.<\/p>\n<p>In secondo luogo, sebbene tale obiezione abbia soltanto carattere formale, il Collegio ricorda che la domanda di risarcimento \u00e8 proposta dal difensore e non dalla parte proprietaria del bene che, come tale, \u00e8 l\u2019unico soggetto legittimato ad abdicare al proprio diritto di propriet\u00e0 sul bene immobile.<\/p>\n<p>In terzo luogo, e tale motivo ha carattere assorbente, la rinuncia abdicativa non pu\u00f2 operare quale strumento di definizione dell\u2019assetto degli interessi coinvolti in una vicenda di espropriazione cd. indiretta, in quanto non rappresenta n\u00e9 una delle modalit\u00e0 di acquisto della propriet\u00e0 previste dalla legge, n\u00e9 una delle ipotesi al ricorrere delle quali \u00e8 ammessa l\u2019espropriazione (a mente dell\u2019art. 42, co. 2 e 3 Cost., infatti, la propriet\u00e0 privata \u00e8 riconosciuta e garantita dalla legge e pu\u00f2 essere \u201c<em>nei casi preveduti dalla legge<\/em>\u201d e \u201c<em>salvo indennizzo espropriata per motivi di interesse generale<\/em>\u201d).<\/p>\n<p>Se cos\u00ec fosse, la rinuncia abdicativa finirebbe per presentare gli stessi problemi e dubbi interpretativi gi\u00e0 superati dalla giurisprudenza in tema di occupazione acquisitiva o appropriativa.<\/p>\n<p>Ed infatti, l\u2019istituto della occupazione appropriativa o acquisitiva, elaborato dalla giurisprudenza a partire dalla sentenza Cass. Civ. n. 1464\/1983, come modalit\u00e0 di acquisto della propriet\u00e0 del fondo a favore della Pubblica Amministrazione per \u201caccessione invertita\u201d (in quanto all\u2019irreversibile trasformazione dell\u2019area conseguiva l\u2019apprensione da parte della P.A. sia dell\u2019opera pubblica realizzata sia del fondo di propriet\u00e0 privata su cui la medesima insisteva) \u00e8 stato escluso dal nostro ordinamento giuridico sia come titolo di acquisto sia quale modo di trasferimento della propriet\u00e0 perch\u00e9 lesivo del principio di legalit\u00e0 ed in contrasto con i\u00a0 principi affermati dalla CEDU.<\/p>\n<p>Ad oggi, infatti, la mera realizzazione di un\u2019opera pubblica su suolo illegittimamente occupato non assurge a titolo di acquisto della propriet\u00e0, n\u00e9 ne determina il trasferimento. Invero, dall\u2019esame dell\u2019art. 42-bis, introdotto per risolvere i suddetti contrasti, si desume che<\/p>\n<ul>\n<li>l\u2019occupazione <em>sine titulo<\/em> assume il carattere di illecito permanente<\/li>\n<li>l\u2019occupazione <em>sine titulo<\/em> obbliga l\u2019Amministrazione, dopo aver valutato con procedimento d\u2019ufficio gli interessi in conflitto, ad adottare un provvedimento conclusivo del procedimento con cui essa sceglie se acquisire il bene o restituirlo al privato al fine di adeguare la situazione di diritto a quella di fatto, secondo il procedimento dettato dalla stessa disposizione<\/li>\n<li>il potere-dovere di esercitare la funzione amministrativa di decidere la sorte del bene espropriato, in ottemperanza ai principi di imparzialit\u00e0 e buon andamento della Pubblica Amministrazione (ex art. 97 Cost), \u00e8 attribuito esclusivamente all\u2019Autorit\u00e0 \u201cespropriante\u201d.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Ebbene, posto che la scelta di acquisizione del bene o della sua restituzione va effettuata esclusivamente dall\u2019autorit\u00e0 <em><u>n\u00e9 il giudice n\u00e9 il proprietario possono sostituirsi alla P.A. in tali valutazioni<\/u><\/em>. Da ci\u00f2, si pu\u00f2 ricavare che il soggetto espropriato non ha diritto di attribuire la propriet\u00e0 del bene illegittimamente occupato all\u2019Amministrazione (mediante rinuncia abdicativa per esempio) e che il giudice non pu\u00f2 sostituirsi all\u2019Autorit\u00e0 nel compiere tale discrezionale valutazione (pu\u00f2 intervenire solo in caso di inerzia ex art. 117 c.p.a. nominando un commissario ad acta).<\/p>\n<p>Al pari delle altre domande che contestino la validit\u00e0 della procedura, la domanda risarcitoria consiste nell\u2019accertamento dell\u2019illegittimit\u00e0 del comportamento tenuto dall\u2019Amministrazione e nella scelta del conseguente rimedio tra quelli previsti dalla legge speciale. Il trasferimento del bene in capo all\u2019Amministrazione comporta l\u2019adozione di un provvedimento e la corresponsione di un\u2019indennit\u00e0 pari al valore del bene maggiorato del 10%; diversamente, l\u2019Amministrazione pu\u00f2 valutare di procedere alla restituzione del bene previa riduzione in pristino. Resta salvo in ogni caso il risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima.<\/p>\n<p>In conclusione, l\u2019illecito permanente dell\u2019Autorit\u00e0 viene meno solo nei casi specificatamente previsti dall\u2019art. 42-bis D.P.R. 327\/2001, ossia la restituzione del bene al privato ovvero l\u2019acquisizione dello stesso tramite emissione del provvedimento di acquisizione sanante con contestuale risarcimento del danno. Residua in ogni caso la possibilit\u00e0 per il privato e la PA di concludere un contratto di natura transattiva traslativo della propriet\u00e0 del bene. <u>In nessun caso invece, la proposizione da parte del privato di un\u2019azione di risarcimento danno pu\u00f2 integrare una rinuncia abdicativa del diritto di propriet\u00e0 sul bene<\/u>.<\/p>\n<p><a href=\"#_ftnref1\" name=\"_ftn1\">[1]<\/a> Nel dettaglio, mentre l\u2019art. 43 D.P.R. 327\/2001 stabiliva che l\u2019Amministrazione che utilizzava un bene immobile per scopi di pubblico interesse senza un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo di pubblica utilit\u00e0 potesse acquisire tale bene nel suo patrimonio indisponibile con efficacia <u>retroattiva<\/u> e che al proprietario venisse corrisposto un <u>risarcimento danni<\/u>; l\u2019art. 42-bis del medesimo D.P.R. prevede oggi che l\u2019acquisto della propriet\u00e0 decorra <u>ex nunc<\/u> e che al privato spetti, oltre che un <u>indennizzo<\/u> (commisurato facendo riferimento al valore dell\u2019immobile al momento dell\u2019acquisizione e non al suo valore originario), un ristoro in misura forfetaria per il pregiudizio non patrimoniale e un risarcimento danni per il periodo di occupazione del bene senza titolo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>di Sabrina Calatroni Il procedimento di espropriazione. 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