{"id":1569,"date":"2015-11-18T16:56:37","date_gmt":"2015-11-18T16:56:37","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs.dlapiper.com\/regulatory-ita\/?p=1569"},"modified":"2019-10-25T10:06:42","modified_gmt":"2019-10-25T10:06:42","slug":"se-il-proprietario-e-incolpevole-non-deve-bonificare","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs.dlapiper.com\/regulatory-ita\/2015\/11\/18\/se-il-proprietario-e-incolpevole-non-deve-bonificare\/","title":{"rendered":"Se il proprietario \u00e8 incolpevole non deve bonificare"},"content":{"rendered":"<p>Il principio chi inquina paga: la lettura del Consiglio di Stato (sentenza 4225\/2013) conferma le statuizioni dell&#8217;Adunanza Plenaria 23\/2013 e della\u00a0Corte di Giustizia dell\u2019Unione Europea (sentenza del 5 marzo 2015 \u2013 causa C-534\/13, che Sviluppo e Territorio aveva gi\u00e0 commentato\u00a0<a href=\"http:\/\/bit.ly\/1MBsbeq\">qui<\/a>). Non reggono le interpretazioni ministeriali che tendevano ad un allargamento della nozione di &#8220;soggetto responsabile&#8221;.<\/p>\n<p>Di seguito i commenti di Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato pubblicati su Il Sole 24 Ore del 16 novembre 2015 con un focus sulle azioni esperibili in caso di vendita di siti inquinati.\u00a0<!--more--><\/p>\n<p><strong>Se il proprietario \u00e8 incolpevole non deve bonificare<\/strong><\/p>\n<p>Di Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato<\/p>\n<p>Dal Consiglio di Stato arriva un sostegno ai proprietari di terreni da bonificare che non sono direttamente responsabili dell&#8217;inquinamento. Applicando il principio &#8220;chi inquina paga&#8221; i massimi giudici amministrativi hanno circoscritto gli oneri del proprietario incolpevole ai soli interventi urgenti di prevenzione di danni (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 4225 del 10 settembre 2015).<\/p>\n<p>Il Consiglio di Stato interviene sul punto dopo la sentenza della Corte di Giustizia del 4 marzo 2015.<\/p>\n<p>La rilevanza della questione deriva anche da un orientamento non univoco della giurisprudenza di merito, nonostante la pronuncia dell&#8217;Adunanza Plenaria 25\/2013.<\/p>\n<p>All&#8217;inizio dell&#8217;anno, per citare un esempio, (sentenza n. 2509 del 12 febbraio 2015), il TAR Lazio ha stabilito che se \u00e8 vero che sul proprietario incolpevole non gravano obblighi di bonifica, \u00e8 altrettanto vero che sullo stesso grava l&#8217;obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza.<\/p>\n<p>Sostiene il TAR Lazio che &#8220;la messa in sicurezza del sito \u00e8 misura di correzione di diffusione o propagazione di danni; conseguentemente rientra nell&#8217;ambito delle precauzioni (\u2026) che gravano sul proprietario o detentore del sito e, non avendo finalit\u00e0 sanzionatoria e\/o risarcitoria, non presuppone l&#8217;individuazione dell&#8217;eventuale responsabile&#8221;.<\/p>\n<p>Di opinione diversa \u00e8 il Consiglio di Stato nella sentenza del settembre scorso. La complessa vicenda oggetto della decisione del Consiglio di Stato riguarda, ai fini che qui rilevano, una societ\u00e0, proprietaria incolpevole di un sito inquinato, diffidata dal Ministero dell&#8217;Ambiente ad adottare misure di messa in sicurezza d\u2019emergenza per impedire l\u2019ulteriore diffusione della contaminazione.<\/p>\n<p>Secondo il Ministero:<\/p>\n<ul>\n<li>il proprietario di un bene immobile deve rispondere anche del danno da inquinamento che il terreno continua a cagionare;<\/li>\n<li>il principio \u201cchi inquina, paga\u201d deve essere inteso nel senso che la locuzione \u201cchi\u201d non vada riferita solo a colui che, attraverso una condotta attiva, abbia abusato del territorio immettendo o facendo immettere materiali inquinanti, ma anche a colui che, con la propria condotta omissiva o negligente, \u201cnulla faccia per ridurre o eliminare l\u2019inquinamento\u201d.<\/li>\n<\/ul>\n<p>La tesi del Ministero \u00e8 stata smentita dal Consiglio di Stato, il quale ha osservato che il proprietario di un\u2019area inquinata, non responsabile dell&#8217;inquinamento, ha una mera facolt\u00e0 di porre in essere misure di riparazione.<\/p>\n<p>Il Consiglio di Stato, ha stabilito che:<\/p>\n<ol>\n<li>il proprietario, \u00e8 tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione ovvero \u201cle iniziative per contrastare un evento, un atto o un&#8217;omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l\u2019ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia\u201d;<\/li>\n<li>gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione;<\/li>\n<li>se il responsabile della contaminazione non \u00e8 individuato, la bonifica \u00e8 eseguita dalla pubblica amministrazione.<\/li>\n<\/ol>\n<p>Ma il rischio per il proprietario incolpevole \u00e8 che la pubblica amministrazione recuperi le spese sostenute dalla vendita forzata del bene a bonifica avvenuta.<\/p>\n<p>Non solo. Le spese sostenute per gli interventi di bonifica dalla pubblica amministrazione sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree, esercitabile anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull&#8217;immobile.<\/p>\n<p>Il privilegio e la ripetizione, per\u00f2, possono essere esercitati solo a seguito di provvedimento motivato dell&#8217;autorit\u00e0 competente che giustifichi, tra l&#8217;altro l&#8217;impossibilit\u00e0 di accertare l&#8217;identit\u00e0 del soggetto responsabile oppure l&#8217;impossibilit\u00e0 (o l&#8217;infruttuosit\u00e0) di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto.<\/p>\n<p>Il proprietario non responsabile dell&#8217;inquinamento che spontaneamente provvede alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell&#8217;inquinamento.<\/p>\n<p><strong>Sono quattro le strade per rivalersi <\/strong><\/p>\n<p>Secondo il Codice dell&#8217;Ambiente il proprietario incolpevole che abbia eseguito la bonifica pu\u00f2 rivalersi su chi ha inquinato il terreno (ammesso che sia individuabile e solvibile).<\/p>\n<p>In ogni caso, il proprietario incolpevole di un sito inquinato non \u00e8 comunque obbligato a bonificare l&#8217;area contaminata, ma si espone al rischio che vi provveda la pubblica amministrazione recuperando i costi mediante la vendita del terreno e restituendo al proprietario l&#8217;eventuale eccedenza tra il ricavato e i costi di bonifica.<\/p>\n<p>Quindi, la compravendita di un sito inquinato espone l&#8217;acquirente al rischio di non poter disporne concretamente sia perch\u00e9 la contaminazione potrebbe impedire l&#8217;uso per cui l&#8217;area \u00e8 stata acquistata, sia perch\u00e9 il proprietario si vede esposto alla sua sostanziale espropriazione.<\/p>\n<p>Nel caso in cui l&#8217;acquirente abbia svolto una due diligence sul terreno maturando la consapevolezza del rischio, la gestione della fattispecie si risolve attraverso la previsioni di idonee garanzie contrattuali.<\/p>\n<p>Ma in assenza di queste ultime quali sono i rimedi? Le strade sono, di fatto, quattro:<\/p>\n<p><strong>1) Responsabilit\u00e0 del venditore per vizi <\/strong>ovvero mancanza di qualit\u00e0 della cosa venduta. Il venditore di un sito inquinato pu\u00f2 essere ritenuto responsabile per i vizi della cosa (Cass., 9.2.2015, n. 239) e non pu\u00f2 beneficiare della disposizione (art. 1491, c.c.) che lo esonera dalla garanzia ove i vizi siano facilmente riconoscibili, posto che nel caso di vendita di sito contaminato non pu\u00f2 ritenersi facilmente riconoscibile il vizio, in quanto non individuabile ad un esame superficiale della cosa, n\u00e9 \u00e8 possibile ricomprendere nella diligenza dell&#8217;acquirente l&#8217;onere di farsi assistere da persona particolarmente esperta, in grado di accertare la natura del bene con l&#8217;impiego di conoscenze e mezzi tecnici (Cass., 27.2.2012, n. 2981).<\/p>\n<p>D&#8217;altro canto, l&#8217;acquirente pu\u00f2 contestare al venditore anche la mancanza di qualit\u00e0 essenziali per l&#8217;uso a cui \u00e8 destinata. Ma entrambe le azioni considerate si prescrivono in un anno dalla consegna, quindi in un termine molto breve.<\/p>\n<p><strong>2) Ordinaria azione di risarcimento del danno.<\/strong> Altra tutela dell&#8217;acquirente, svincolata dai brevissimi termini di prescrizione previsti nella precedente ipotesi, \u00e8 costituita dalla configurabilit\u00e0 di una vendita <em>aliud pro alio<\/em> (cio\u00e8 in cui il bene venduto \u00e8 ritenuto completamente diverso da quello pattuito). \u00c8 la tesi accolta dal Tribunale di Verona (21.11.2012, n. 2491) che ha ritenuto sussistere tale ipotesi per la vendita un terreno nel quale erano stati riscontrati rifiuti idonei a rendere il sito inedificabile e i cui i costi di bonifica erano cos\u00ec elevati da rendere l&#8217;edificazione, nei fatti, antieconomica.<\/p>\n<p><strong>3) Nullit\u00e0 della compravendita per mancata menzione dell&#8217;onere reale nel certificato di destinazione urbanistica. <\/strong>Sempre a tutela dell&#8217;acquirente \u00e8 stata considerata anche la possibilit\u00e0 di ritenere nulla la compravendita di un terreno inquinato in ragione della mancata menzione nel certificato di destinazione urbanistica (che deve accompagnare la compravendita di aree con estensione superiore a 5.000 mq.) dello stato di contaminazione del suolo.<\/p>\n<p>La Cassazione ha per\u00f2 rigettato la tesi, ritenendo che la stessa derivi solo dalla mancata allegazione del certificato e non possa estendersi a un&#8217;omissione nel contenuto stesso del certificato (Cass., 2.2.2012, n. 2982).<\/p>\n<p><strong>4) Risarcimento del danno extracontrattuale. <\/strong>Il proprietario incolpevole che non abbia eseguito la bonifica (che non pu\u00f2, quindi, agire nei confronti del responsabile per il recupero delle spese di bonifica) e che abbia perso la propriet\u00e0 dell&#8217;area a seguito dell&#8217;azione della p.a., potr\u00e0 infine agire nei confronti del responsabile dell&#8217;inquinamento, che non coincida con il venditore, per ottenere il risarcimento del danno extracontrattuale.<\/p>\n<p>&nbsp;<\/p>\n<p><strong>FOCUS<\/strong><\/p>\n<ol>\n<li><strong>Le soglie di rischio<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p>Un sito \u00e8 un&#8217;area in senso lato (suolo, aria, ecc.) comprese strutture edilizie e impiantistiche. E&#8217; potenzialmente contaminato quando gli inquinanti sono superiori alle soglie predeterminate per legge (valori di concentrazione soglia di contaminazione, CSC). Occorrono la caratterizzazione e l&#8217;analisi di rischio per determinare l&#8217;inquinamento sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).<\/p>\n<p>Un sito \u00e8 inquinato quando i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) sono superati.<\/p>\n<ol start=\"2\">\n<li><strong>Le concentrazioni <\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p>Per determinare lo stato di inquinamento di un sito, occorre fare riferimento alle: concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), cio\u00e8 i livelli di contaminazione al di sopra dei quali \u00e8 necessaria la caratterizzazione del sito e l&#8217;analisi di rischio sito specifica.<\/p>\n<p>Sono concentrazioni soglia di rischio (CSR), i livelli di contaminazione il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione cos\u00ec definiti costituiscono i livelli di accettabilit\u00e0 per il sito.<\/p>\n<ol start=\"3\">\n<li><strong>Le procedure<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p>Per verificare lo stato di inquinamento di un sito occorre:<\/p>\n<ul>\n<li>il piano di caratterizzazione che definisce l&#8217;assetto del sito, verificare la presenza di contaminazione e sviluppa un modello concettuale del sito, che rappresenta l&#8217;interazione tra lo stato di contaminazione del sottosuolo e l&#8217;ambiente. Il Piano \u00e8 la base per l&#8217;analisi di rischio, con cui vengono identificati i livelli di contaminazione residua accettabili (CSR);<\/li>\n<li>l&#8217;analisi di rischio, cio\u00e8 l&#8217;analisi specifica degli effetti sulla salute umana derivanti dall&#8217;esposizione all&#8217;azione delle sostanze contaminanti.<\/li>\n<\/ul>\n<ol start=\"4\">\n<li><strong>Le emergenze<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p>Possono essere necessari altri interventi prima della bonifica:<\/p>\n<ul>\n<li>messa in sicurezza d&#8217;emergenza: interventi immediati in ipotesi di contaminazione repentine, per contenere la diffusione degli agenti inquinanti;<\/li>\n<li>messa in sicurezza operativa: per i siti dove \u00e8 in corso un&#8217;attivit\u00e0. Sono misure per garantire un adeguato livello di sicurezza, in attesa di ulteriori interventi da realizzarsi alla cessazione dell&#8217;attivit\u00e0.<\/li>\n<li>messa in sicurezza permanente: l&#8217;insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti e a garantire corretto livello di sicurezza.<\/li>\n<\/ul>\n<ol start=\"5\">\n<li><strong> I soggetti<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p>Il responsabile dell&#8217;inquinamento deve porre in essere tutti gli adempimenti previsti dal Codice dell&#8217;Ambiente.<\/p>\n<p>Il proprietario non colpevole ha come unico obbligo di attuare le misure di prevenzione in quanto \u201cmisure di somma urgenza, da adottare entro le prime ventiquattro ore dall\u2019evento\u201d; pu\u00f2 essere tenuto a rispondere dei costi della bonifica nei limiti del valore del sito una volta bonificato. Il proprietario pu\u00f2 decidere di effettuare la bonifica eventualmente rivalendosi sul responsabile dell&#8217;inquinamento sia per i costi della bonifica sia per il maggior danno.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Il principio chi inquina paga: la lettura del Consiglio di Stato (sentenza 4225\/2013) conferma le statuizioni dell&#8217;Adunanza Plenaria 23\/2013 e della\u00a0Corte di Giustizia dell\u2019Unione Europea (sentenza del 5 marzo 2015 \u2013 causa C-534\/13, che Sviluppo e Territorio aveva gi\u00e0 commentato\u00a0qui). Non reggono le interpretazioni ministeriali che tendevano ad un allargamento della nozione di &#8220;soggetto responsabile&#8221;. 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