«

»

Spigolature sui problemi vecchi e nuovi del processo amministrativo: notificazione e deposito degli atti nel processo

La sera di venerdì il mio capo mi chiama nella sua stanza e «l’Avvocato Tizio», un collega molto stimato e titolato «ha notificato un ricorso per intervento nel tal giudizio, non a tutte le parti, ma solo ad alcune».

«Ossia?», faccio io, «Ossia, anziché notificare al ricorrente, all’amministrazione resistente e a tutti i controinteressati cui era stato notificato il ricorso introduttivo del giudizio, ha notificato al primo e alla seconda, e solo a uno dei controinteressati, presso il difensore costituito. Lo ho sentito per telefono, dice che è sufficiente la notifica fatta a uno solo dei controinteressati e che gli altri controinteressati costituiti hanno comunque notizia dell’intervento perché viene depositato in giudizio. In caso – continua – sarà il giudice, se lo ritiene, ad ordinare l’integrazione del contraddittorio».

«Ma ha ragione!» mi sono fatto scappare con il mio solito impeto.

«Sicuro che quel ricorso non sia inammissibile? E che non sia questione da studiare? Magari a partire dal codice del processo amministrativo, invece che dal codice di procedura civile?».

Mi sono dispiaciuto, e allora ho passato il fine settimana a studiare.

Si tratta di capire quale sia la sorte del ricorso per l’intervento (ma anche degli altri atti contenenti domande nuove, da qualunque parte provengano), che ex art. 42 cod. proc. amm. deve essere notificato «alle controparti personalmente o, se costituite, ai sensi dell’articolo 170 del codice di procedura civile», che sia stato notificato al ricorrente, all’amministrazione resistente e a uno solo dei controinteressati.

D’impeto ho pensato, per quale ragione il giudice dovrebbe dichiarare inammissibile un ricorso perché non è stato notificato ad alcune delle parti costituite, quando queste non possono certo dire di non averne avuto conoscenza, dal momento che questo è comunque stato depositato in giudizio? In altre parole, cosa potrebbe lamentare la parte che non ha ricevuto notifica del ricorso per l’intervento, poi ritualmente depositato nel giudizio ove è costituita, se non la mera violazione di forma?

Del resto, pensando prima al cppiccì che al cippià (proprio come da fondata accusa), l’art. 170, ult. cpv, cod. proc. civ. espressamente dispone che «le comparse e le memorie consentite dal giudice si comunicano mediante deposito in cancelleria». Stessa cosa per quanto riguarda i documenti offerti in comunicazione alle altre parti (art. 87 dis. att. cod. proc. civ.). In giurisprudenza si è finanche riconosciuto alla norma rango di principio di carattere generale (v. Cass. sez. lav. 24 giugno 1998 n. 6275, ma vedi in senso contrario l’autorevole Andrioli V., Commento, vol. II, Napoli 1956, pag. 31, che invece parla espressamente di disposizione in deroga a quelle che richiedono la notificazione o comunicazione di tutti gli atti processuali).

Neppure il fatto che con l’atto di intervento si introducano domande nuove che allargano il thema decidendum dovrebbe – a rigor di logica – imporre la notifica personale, quando diverse norme sparse per il codice di rito civile richiedono, per la corretta instaurazione del contraddittorio su queste, il mero deposito in giudizio dell’atto che le contiene. La domanda riconvenzionale si propone nella comparsa di risposta tempestivamente depositata (art. 167, comma 2, cod. prov. civ.). L’atto di intervento con comparsa depositata in udienza, ovvero in cancelleria (art. 267 cod. proc. civ.). L’appello incidentale con comparsa di risposta depositata tempestivamente (art. 343 cod. proc. civ.).

Quando però ho esposto i risultati di questa piccola ricerca, un’altra brutta delusione. Invece che lodi e confetti, la foto di un ciuccio chino sui libri (!) e le parole: «Non è che queste disposizioni valgono solo per i giudizi di merito? Sicuro che per i giudizi di legittimità sia la stessa cosa? Non ha forse qualche rilievo il fatto che il provvedimento amministrativo si impugni nei sessanta giorni e per soli vizi di legittimità, esattamente come una sentenza di appello civile?».

Torno nella mia stanzetta e penso. In effetti la struttura del giudizio di legittimità è completamente diversa rispetto a quella del giudizio di merito, nonostante l’evoluzione delle norme che regolano il giudizio amministrativo stiano via via appianando le differenze tra i due giudizi, fino a confondere effettivamente le idee agli interpreti.

Il giudizio amministrativo, come quello per cassazione (che costituisce l’archetipo dei giudizi di legittimità), si introduce con ricorso perché il dialogo è in prima battuta tra la parte e il giudice, mentre nei giudizi introdotti con citazione si chiama la controparte a comparire davanti al giudice. Non importa il fatto che – a differenza di quanto accade nei giudizi su ricorsi puri (v. il rito del lavoro, o il rito per l’impugnazione delle sanzioni amministrative) – in ambedue i casi sia il ricorso che la citazione sono prima notificati alla parte e poi depositati davanti al giudice: la struttura del processo è infatti improntata nel dialogo tra la parte ricorrente e il giudice, nei confronti della controparte.

Anche la controparte, a sua volta, dialogherà con il giudice, in prima battuta, dicendo a questi quali sono le ragioni che rendono la domanda di parte ricorrente inammissibile, improcedibile ovvero infondata, mentre nel giudizio di merito introdotto con citazione avrebbe risposto direttamente alla parte attrice, e il giudice – sullo sfondo – sarebbe stato a guardare e dirigere una lite – appunto – svolta davanti a se.

La disponibilità che le parti hanno del processo è limitata: il giudizio di legittimità «puro», una volta istituito, prosegue in maniera ufficiosa e non sono necessari atti d’impulso delle parti. Non esistono cause di estinzione per inattività delle parti. Il giudizio per cassazione può essere rinunciato con atto notificato alle altre parti, ma solo prima dell’inizio della relazione in udienza. Il giudizio amministrativo, anche a norma della disciplina vigente, si perime solo se non sia stata depositata istanza di fissazione dell’udienza a norma dell’art. 71 cod. proc. amm. o se, una volta cancellata la causa dal ruolo, «non si sia compiuto alcun atto di procedura» (id est, non sia stata depositata una nuova istanza di fissazione dell’udienza: art. 81). Solo recentemente – con finalità legate più alla necessità di sfoltire i ruoli e svuotare gli archivi – è stata introdotta, con l. 205/2000, la perenzione dei ricorsi ultraquinquennali, oggi disciplinata dall’art. 82 cod. proc. amm.

Perché queste differenze? Verosimilmente perché, per ragioni diverse, il giudizio per cassazione e il giudizio amministrativo – ambedue giudizi di legittimità, seppure il primo come il secondo ormai hanno anche parentesi (o ambiti più rilevanti) di cognizione di merito – non servono solamente il bisogno di giustizia delle parti, ma anche interessi superiori a questi: l’uniforme interpretazione e applicazione della legge (cd. «nomofilachia») il primo, la presa d’atto del fatto che le liti sui provvedimenti amministrativi vedono sempre sullo sfondo l’interesse pubblico e che, in fin dei conti è ancor oggi vero che «juger l’administration, c’est encore administrer».

Questa prospettiva mi chiarisce molto di più il quadro. Le disposizioni che recano principii generali, con riferimento al giudizio di cassazione hanno portata opposta a quella dell’art. 170, ult. cpv. cod. proc. civ. Il controricorso e il ricorso incidentale, prima di essere depositati, debbono essere notificati al ricorrente (artt. 370 s. cod. proc. civ.). La parte (il ricorrente) che intende contraddire rispetto al ricorso incidentale, deve farlo con apposito controricorso da notificarsi ai sensi dell’art. 371 cod. proc. civ. L’atto di rinuncia al ricorso, se non portato direttamente all’udienza munito del visto, deve essere notificato alle controparti (art. 390 cod. proc. civ.). Non fa eccezione, mi sembra, l’art. 378 cod. proc. civ., che consente alle parti il deposito di memorie illustrative. Queste nei fatti non hanno altra valenza che, appunto, illustrare al giudice i motivi del ricorso o del controricorso, e sono rivolte al giudice, non anche alla controparte. In linea di principio il loro scambio non sembrerebbe necessario dal momento che di queste il relatore darebbe comunque conto in udienza, prima della discussione orale.

Le regole, per il giudizio amministrativo, sono analoghe. Il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale debbono essere notificate a tutte le controparti (art. 42 cod. proc. amm.). Lo stesso vale per il ricorso per motivi aggiunti (art. 43 cod. proc. civ.) e per l’atto di intervento (art. 50 cod. proc. amm.), che debbono essere notificati alle altre parti, a questo punto posso dirlo (almeno finché una decisione del Consiglio di Stato non mi smentisca), a pena di inammissibilità.

Ecco allora che la disposizione che effettivamente fa eccezione è proprio l’art. 46 cod. proc. amm., che consente la costituzione delle parti intimate mediante deposito della memoria in cancelleria.

Due cose vanno ancora precisate per chiudere il sistema (il mio capo, avrete capito, sorride sempre ma, ahimè, è molto pignolo).

L’inammissibilità per mancata notifica deve essere eccepita dalla parte che non ha ricevuto la notifica e sia ritualmente costituita in giudizio. Così mi sembra si possa argomentare dall’art. 44, cpv 3 e 4, cod. proc. amm.

Ancora, le parti che devono ricevere la notifica sono quelle individuate dal ricorrente principale, oltre a questo medesimo, ed eventualmente a quelle per le quali il giudice ha ordinato l’integrazione del contraddittorio (arg. ex art. 49 cod. proc. civ.).

Torno trionfante: «Capo, è inammissibile, hai ragione, l’avvocato Tizio è fritto! Faremo l’eccezione (e speriamo che il TAR ci dia ragione)».

«Eccezione? Ragione? Junior, al solito, troppa foga. A noi interessa che la decisione di merito sia assunta in quella data, perché abbiamo ragione da vendere nel merito ed al cliente serve la decisione per potere dimostrare ai finanziatori di avere il titolo abilitativo che l’Avvocato Tizio contesta».

Lo guardo furioso, pensando al tempo perso sui codici: «Quindi? Tanto studio per nulla?».

«Quindi andiamo, esponiamo al giudice il problema della mancata notifica e se ci segue, condanniamo Tizio alla sua leggerezza, ma se non ci segue, se pensa di integrare il contraddittorio (e rinviare così l’esito alle calende greche), beh, allora, ci difendiamo nel merito e subito a sentenza».

Vorrei strozzarlo, ma, perfido, gli dico: «ma se ci difendiamo nel merito, accettiamo il contraddittorio e saniamo ogni vizio!». E subito lo guardo con sguardo trionfante. «Qui non si tratta di notifica nulla, ma di mancata notifica. O è sufficiente notificare ad uno e si integra poi agli altri o è inammissibile e la nostra accettazione del contraddittorio non sanerebbe un bel niente».

Abbasso gli occhi. Torno nella mia stanzetta. 

Morale: trova sempre il modo di farmi sentire …. frettoloso….trova sempre il modo di farmi studiare …. forse l’eccezione non ci sarà molto utile oggi, ma aggiungiamo frecce all’arco …. a futura memoria.