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Cambio d’uso: regole ed oneri

Riproponiamo di seguito il testo degli articoli a firma di Guido Inzaghi e Simone Pisani pubblicati il 10 agosto sul quotidiano Il Sole 24 Ore. In uno speciale dedicato al Cambio d’uso, gli autori hanno delineato i principi basilari della normativa anche alla luce della giurisprudenza maggiormente rilevante ed hanno fornito le risposte ad alcuni interessanti casi pratici sull’argomento.  

Per gli interventi edilizi conseguenze variabili

La riqualificazione del patrimonio edilizio esistente spesso richiede il mutamento della destinazione d’uso che in origine è stata data ai fabbricati. Il tema è particolarmente complesso in quanto non esiste una regola organica nazionale e molte sentenze sono intervenute sulla questione. A livello nazionale, il mutamento d’uso viene trattato all’art. 10, comma 2, del Testo Unico in materia Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) che dispone solo che sono le regioni a stabilire con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività. A loro volta, le legislazioni regionali normalmente demandano agli strumenti urbanistici comunali l’identificazione delle conseguenze legate alle singole tipologie di mutamento d’uso. Sul tema, sussistono, ad ogni modo, alcuni principi comuni derivanti da primarie nozioni urbanistiche e dall’evoluzione giurisprudenziale in materia.

I principi di fondo. La “destinazione d’uso” di un fabbricato, intesa in senso urbanistico, è quella impressa all’unità immobiliare dal titolo edilizio e non quella in concreto esistente nell’immobile (Cons. Stato, Sez. V, 09.02.2001 n. 583). La nozione di “uso” è infatti ancorata alla tipologia strutturale dell’immobile – quale individuata nel titolo edilizio – senza che essa possa essere influenzata da utilizzazioni difformi rispetto al contenuto degli atti autorizzatori e/o pianificatori (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 07.05.1992, n. 219). Il titolo edilizio, in particolare, assegna ai fabbricati una specifica destinazione d’uso individuata tra quelle che sono generalmente ammesse per l’area dagli strumenti urbanistici generali e di attuazione. Il mutamento della destinazione impressa ad un fabbricato in favore di altra funzione è assoggettato alla medesima regola e sarà, dunque, ammesso solo se la destinazione che si intende assegnare ricada tra quelle astrattamente ammesse per l’area dallo strumento urbanistico generale.

Le diverse tipologie. I mutamenti d’uso possono essere diversi. Innanzitutto, il mutamento d’uso può avvenire con o senza opere edilizie. I mutamenti di destinazione con opere, in linea generale, sono soggetti al regime che governa le opere medesime. Per quanto attiene, invece, ai mutamenti senza opere, l’assenza di un intervento edilizio non implica in sé l’esenzione dal pagamento del contributo di costruzione. La giurisprudenza ha, infatti, precisato che il mutamento di destinazione è comunque urbanisticamente rilevante allorquando sussista un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, aventi diverso regime contributivo. La circostanza che le modifiche di destinazione d’uso senza opere non siano soggette a preventivo titolo edilizio, pertanto, non comporta ipso jure l’esenzione dagli oneri di urbanizzazione e la gratuità dell’operazione (TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 10.06.2010, n. 1787).

Gli effetti sulle aree. Occorre poi distinguere tra mutamenti d’uso che comportano l’adeguamento della dotazione di aree a standard e mutamenti che non lo richiedono. L’art. 32, lett a) del Testo unico edilizia ricomprende nella nozione di “variazioni essenziali” ai progetti approvati anche il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968. Quindi la giurisprudenza ha precisato che ogni volta che si passa da una categoria edilizia ad un’altra, seppur senza opere, va verificata la compatibilità dell’uso e la dotazione di standards urbanistici. E’ stato, quindi, statuito che si configura una “trasformazione edilizia” quando la stessa sia produttiva di vantaggi economici connessi all’utilizzazione del bene immobile, anche senza l’esecuzione di opere edilizie (Consiglio di Stato, sez. IV, 14.10.2011, n. 5539 ed anche TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11.2.2011, n. 468). In questo quadro complessivo, i Giudici amministrativi hanno recentemente rilevato che, rispetto alla destinazione produttiva, la destinazione terziaria o residenziale comporta il pagamento di un contributo di costruzione più elevato e il conferimento di standard urbanistici in misura maggiore (TAR Lombardia, Milano, Sezione II, 24.04.2013, n. 1066/2013). La riqualificazione del patrimonio edilizio esistente avrà, dunque, una diversa incidenza urbanistica ed economica a seconda che essa comporti o meno un cambio d’uso tra categorie edilizie funzionalmente autonome.

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Destinazione d’uso: la destinazione d’uso di un immobile non si identifica con l’impiego che in concreto ne fa il soggetto che lo utilizza, ma con la destinazione impressa dal titolo abilitativo, e ciò in quanto la nozione di “uso” urbanisticamente rilevante è ancorata alla tipologia strutturale dell’immobile, senza che essa possa essere influenzata da utilizzazioni difformi rispetto agli atti autorizzatori e/o pianificatori.

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Casi Pratici

E’ possibile modificare la destinazione d’uso artigianale di un fabbricato in favore di una destinazione residenziale? Se lo strumento urbanistico comunale ammette l’insediabilità nella zona della funzione residenziale, la trasformazione è ammissibile. La trasformazione è però idonea a generare un incremento del carico urbanistico e, dunque, può comportare il pagamento di un contributo di costruzione più elevato e il conferimento di standard urbanistici in misura maggiore (T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione II, 24.04.2013, n. 1066/2013).

L’uso di un’abitazione quale circolo ricreativo o culturale configura un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante? No, l’utilizzo di una civile abitazione quale luogo di attività culturale e di ricerca, senza modificazioni edilizie, non costituisce cambio di destinazione rilevante. Può verificarsi un cambio d’uso rilevante nelle ipotesi in cui a locali per uso residenziale venga impressa una trasformazione per attività commerciali ovvero uffici pubblici o privati. Quando, invece, nell’utilizzazione dell’immobile, non ci sia una modificazione della destinazione che configuri un effettivo passaggio ad altre categorie d’uso, la stessa utilizzazione deve ritenersi possibile e non integra l’ipotesi di un uso modificativo e incompatibile con quello legalmente impresso al bene (cfr. T.A.R. Roma Lazio, sez. II, 02.03.2002, n. 1603).

E’ possibile destinare un’unità immobiliare residenziale ad ufficio? Se la destinazione terziario-direzionale è ammessa dallo strumento urbanistico generale, il mutamento di destinazione sarà ammissibile. In ogni caso, il mutamento d’uso dell’immobile da residenza a ufficio porta ad un incremento del carico urbanistico e, quindi, legittimamente l’amministrazione potrà richiedere un supplemento del contributo di costruzione (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez II, 20.09.2011, n. 2236/2011 .

Posso utilizzare il vano sottotetto della mia abitazione quale camera da letto? No, fatta salva l’applicazione delle specifiche norme di legge inerenti al recupero a scopo abitativo dei sottotetti esistenti. Questa trasformazione di un vano sottotetto in abitazione costituisce un mutamento d’uso non ammissibile e, peraltro, è idoneo a incrementare illegittimamente la superficie lorda di pavimento dell’unità immobiliare, con ogni conseguenza di ordine sanzionatorio (Consiglio di Stato, Sez. V, 14.7.1995, n. 1071). Il sottotetto potrà, però, essere adibito a destinazioni residenziali attraverso l’applicazione delle norme regionali (come in Regione Lombardia agli artt. 63 e seguenti della L.R. n. 12/2005).