A szabályozási háttér

Az Európai Unió a Brexit átmeneti időszakának 2020. december 31-i lezárultát követően egy 5 milliárd eurós Brexit-kiigazítási tartalékot (Brexit Adjustment Reserve vagy Brexit Alkalmazkodási Tartalék; BAR) hozott létre, amelynek célja a tagállamok és az érintett gazdasági szereplők támogatása az Egyesült Királyság kilépéséből fakadó negatív gazdasági hatások enyhítésére. A tartalék egyúttal támogatást nyújt a Brexit kedvezőtlen társadalmi, területi és környezeti következményeinek ellensúlyozására is.[1] Az EU Brexit rendelet ((EU) 2021/1755) keretébe tartozó forrásokat a tagállamok saját hatáskörükben, nemzeti szabályrendszer alapján osztották el.

Az elérhető uniós és nemzeti források alapján a BAR alkalmazása több tagállamban nem elsősorban a rendelet szövegének értelmezése, hanem a nemzeti végrehajtási konstrukciók kialakítása, a Brexithez való közvetlen oksági kapcsolat igazolása, az állami támogatási megfelelés, a rövid jogosultsági ablak, valamint az audit- és elszámolási követelmények miatt okozott nehézséget.[2] Az alábbiakban áttekintjük, hogyan jelentkeztek ezek a kihívások a magyar gyakorlatban.

Magyarországon a 733/2021. (XII. 20.) Korm. rendelet (BAR rendelet) határozta meg a BAR-ból a magyar vállalkozások részére nyújtott támogatások igénylésének és felhasználásának részletes szabályait. A Külgazdasági és Külügyminisztérium (KKM) mint irányító hatóság 2021 októberében meghirdette a BAR-1.1.1-21 kódszámú pályázati felhívást, amelynek feltétele a Brexitből közvetlenül származtatott, dokumentumokkal vagy hitelt érdemlően igazolt veszteség kimutatása volt.

A magyar gyakorlatban felmerült rendszerszintű problémák

A BAR-program lebonyolítása során súlyos, rendszerszintű hiányosságok kerültek napvilágra. A pályázati rendszer kialakítása késedelmesen történt meg. A KKM számos projekt esetében szabálytalanul bocsátotta ki a támogatói okiratokat. A KKM szervezeti és működési szabályzata 2023 áprilisáig nem tartalmazta a BAR-ból nyújtott uniós támogatásokkal kapcsolatos feladatokat, és a lebonyolításhoz szükséges eljárásrend 2022 novemberéig nem állt rendelkezésre.[3] A pályázati felhívásban rögzített jogosultsági és tartalmi kritériumok nem egyértelmű meghatározása, azok szubjektív megítélhetősége, a Brexit-kár értékeléséhez adott tág keret, illetve a támogatási kérelemhez szükséges alátámasztó dokumentumok nem kellő részletezettségű meghatározása további rendszerszintű problémákat okozott[4] A projektek támogathatónak minősítése így az irányító hatóság részéről sok esetben nem kellően megalapozottan történt.

Az ÁSZ jelentés és az EUTAF megállapításai

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a „Brexit Alkalmazkodási Tartalékból nyújtott uniós támogatások ellenőrzése” című, nyilvánosan elérhető jelentése[5] megállapította, hogy a KKM az ellenőrzött 15 projektből 13 esetében szabálytalanul bocsátotta ki a támogatói okiratokat, és a pályázatokról való döntés nem megfelelően történt.[6]

Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF) is elvégezte a BAR rendszerellenőrzését, amelyről – nyilvánosan nem hozzáférhető – rendszerellenőrzési jelentést készített. Általánosságban elmondható, hogy az EUTAF szintén rendszerszintű hiányosságokat állapított meg az irányító hatóság oldalán, és nem állapított meg a kedvezményezettek oldalán konkrét szerződésszegést vagy szabálytalanságot. Az EUTAF javasolta, hogy egyes érintett projektek költségei ne legyenek elszámolhatóak az Európai Bizottság felé.

A rosszul kiírt pályázatok jogi következménye

A fenti hiányosságok ellenére az irányító hatóság az ÁSZ- és EUTAF-jelentések alapján szabálytalanságokat állapított meg és elállt a támogatási szerződésektől, a már kifizetett támogatási összegek kamatokkal növelt visszafizetését követelve a kedvezményezettektől. Ez a lépés rendkívül vitatott, mivel a szabálytalanság fogalmilag a kedvezményezett – nem az irányító hatóság – jogszabályellenes vagy szerződésszegő magatartását jelenti az (EU) 2021/1060 rendelet 2. cikk 31. pontja és a BAR rendelet 3. § 15. pontja értelmében, amely alapján Magyarország vagy az EU költségvetési, pénzügyi érdekei sérülnek vagy sérülhetnek.

A kulcskérdés tehát: minősíthető-e az irányító hatóság saját jogsértése, téves jogértelmezése a kedvezményezett szabálytalanságaként?

Bírói gyakorlat és a Kúria iránymutatása – a perek sorozata

A BAR rendelet értelmezésével kapcsolatos perek nagy számban kerültek megindításra az elmúlt években. A kialakuló bírói gyakorlat egyértelmű irányt mutat. A Fővárosi Ítélőtábla több e körben született jogerős ítéletében kimondta, hogy semmilyen jogszabály nem teszi lehetővé, hogy az alperes a saját téves jogértelmezésének következményét a másik fél szabálytalanságának minősíthesse. A bíróság egyértelműen rögzítette, hogy ha a közjogi jogalanyaként eljáró irányító hatóság jogsértést követ el, annak következményeit neki kell viselnie, és az a későbbi elállás indokoltságát nem támaszthatja alá.[7]

A Kúria is megerősítette ezt az irányt: precedensképes határozataiban[8] kimondta, hogy a támogatás visszakövetelésénél az arányosság elvét érvényesíteni kell, és az elállás – mint legsúlyosabb szankció – nem alkalmazható automatikusan. Egy kiemelt végzésében[9] a Kúria egyértelműen az irányító hatóság tévedésére és mulasztására vezette vissza a jogviszony létrejöttét. A Kúria gyakorlatának részletei és az egyes ügyekre vonatkozó következtetések természetesen egyedi elemzést igényelnek.