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Edifici pubblici, vincolati gli immobili “over 70”

Proponiamo di seguito gli articoli di approfondimento sulle novità apportate al Codice dei Beni Culturali sulla presunzione di vincolo, curati da Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato e pubblicati su Il Sole 24 Ore del 3 ottobre 2016.

Edifici pubblici, vincolati gli immobili “over 70”

di Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato

Tra le novità del Codice degli appalti è compresa una misura che riporta a 50 anni la soglia per considerare vincolato un bene immobile pubblico (anche in assenza di puntuale provvedimento di vincolo).

Entrato in vigore il 16 aprile scorso, il Dlgs 50/2016 ha infatti abrogato l’articolo 4 del decreto Sviluppo (Dl 70/2011), incluso il comma 16: quello cioè che aveva innalzato a 70 anni tale soglia.

La disciplina pre e post 2011. Prima dell’arrivo del decreto Sviluppo, il Codice dei beni culturali (Dlgs 42/2004) prevedeva per gli immobili di proprietà di soggetti pubblici (o di privati senza scopo di lucro) una presunzione di vincolo culturale – con la conseguente applicazione della tutela propria del demanio culturale – per il solo fatto di essere stato ultimato da più di 50 anni (ed essere opera di autore non più vivente).

Il decreto legge 70/2011 ha dunque poi elevato questo limite, prevedendo che gli immobili pubblici debbano considerarsi vincolati solo se ultrasettantennali, e restringendo così di fatto il novero dei beni immobili da considerarsi culturali.

Questa indicazione è stata ora “cancellata” dal nuovo Codice appalti.

Le conseguenze del vincolo. Per comprendere l’impatto della modifica, occorre evidenziare le principali conseguenze della presunzione di culturalità:

  1. la prima è l’impossibilità di alienazione dell’immobile prima della procedura di verifica della sussistenza o meno di un interesse culturale. Procedura che, a sua volta, può avere due possibili esiti: il riconoscimento di un valore culturale e dunque l’apposizione di un vincolo espresso sull’immobile, o la dichiarazione che tale interesse culturale non sussiste;
  2. la seconda conseguenza è la necessità di ottenere il preventivo parere positivo del ministero dei Beni culturali, prima di avviare qualsiasi intervento edilizio sull’edificio.

Le regole 2016 e i dubbi. Dopo l’abrogazione del limite di 70 anni da parte dell’articolo 217, comma 1, lettera v), del nuovo Codice degli appalti, si è aperto però un problema interpretativo. Cosa accade in pratica? Si ritornano a considerare vincolati gli immobili con oltre 50 anni, quindi – per il 2016 – tutti quelli realizzati prima del 1966? Oppure solo gli immobili realizzati prima del 1946?

L’ufficio legislativo del ministero dei Beni culturali (parere del 3 agosto 2016) ritiene che non ci sia alcun effetto abrogativo, e soprattutto alcuna reviviscenza della normativa precedente.

Quindi, secondo il ministero, nessuna presunzione per gli immobili costruiti nell’arco temporale 1946-66: la

presunzione di culturalità si ha solo per gli immobili pubblici ultrasettantennali.

La ricostruzione contenuta nel parere ministeriale ha il pregevole intento di “confinare” le modifiche introdotte dal nuovo Codice degli appalti allo stretto ambito di applicazione. Tuttavia, come ogni tesi “esegetica”, potrebbe essere smentita da una tesi opposta che dovesse emergere anche tra qualche anno non solo in dottrina, ma al termine di eventuali contenziosi.

Cessioni e interventi. In tal senso, una differente interpretazione avrebbe rilevanti effetti pratici. Perché l’alienazione di beni che si presumono culturali, effettuata senza seguire le procedure previste dalla legge, comporta la nullità dell’atto di trasferimento.

L’esecuzione di lavori su questi immobili, avviata senza la preventiva autorizzazione, implica invece delle sanzioni, anche penali. Nell’ipotesi di interventi privi di autorizzazione (ovvero in caso di interventi diversi da quelli autorizzati), l’articolo 160 del Codice dei beni culturali stabilisce l’obbligo, a carico del trasgressore, di eseguire le opere necessarie a reintegrare il danno arrecato al bene culturale.

Se la reintegrazione non è possibile, «il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa».

Quanto alle sanzioni penali, viene punito con l’arresto da sei mesi a un anno, e con l’ammenda da 775 a 38.734,50 euro, chiunque senza autorizzazione demolisce, rimuove, modifica, restaura ovvero esegue opere di qualunque genere sui beni culturali.

Il chiarimento necessario In questo quadro è facile comprendere come l’adesione all’una o all’altra tesi interpretativa, circa gli effetti delle abrogazioni introdotte dal nuovo Codice degli appalti, abbia dunque rilevanti ricadute pratiche. In ragione di tali effetti, e dell’esigenza di avere delle certezze in un ambito così delicato, potrebbe essere utile un ulteriore intervento chiarificatore da parte del legislatore.

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Per gli stabili privati procedura avviata dal soprintendente

Gli immobili di proprietà privata sono considerati beni culturali quando interviene un espresso provvedimento di vincolo. Mentre fanno eccezione quelli di proprietà di soggetti pubblici privatizzati, opera di autore non più vivente e realizzati da oltre 70, ovvero 50 anni (si veda sopra), per i quali vale la presunzione di culturalità.

Il procedimento di vincolo è avviato dal soprintendente, ma la dichiarazione di interesse culturale è adottata dal ministero.

Questa viene notificata al proprietario (al possessore o al detentore) ed è trascritta, su richiesta del soprintendente, nei relativi registri, con conseguente efficacia nei confronti di terzi. A riguardo, la giurisprudenza ha ritenuto che un errore di trascrizione del provvedimento non determini il venir meno dell’opponibilità del vincolo, in presenza di elementi idonei a evidenziare la sussistenza della dichiarazione di un interesse particolarmente importante del bene (Consiglio di Stato, sentenza 4569 del 22 settembre 2008).

Il provvedimento che dichiara l’interesse culturale introduce alcuni importanti limiti all’uso e alla circolazione dell’immobile.

In primo luogo, il bene vincolato è soggetto – in caso di alienazione o conferimento in società – al diritto di prelazione (riferita al contratto definitivo che va denunciato).

Il ministero ha 60 giorni di tempo per esercitare la prelazione (ovvero 180 giorni dalla ricezione di denuncia tardiva o dall’acquisizione di tutti gli elementi costitutivi della stessa, in caso di omessa o incompleta denuncia): durante questo pe periodo il contratto è sottoposto alla condizione sospensiva del mancato esercizio del diritto di prelazione.

In pendenza del termine per l’esercizio della prelazione, all’alienante è vietato effettuare la consegna della cosa (prescrizione sanzionata anche a livello penale dall’articolo 173 del Codice dei beni culturali, Dlgs 42/2004). Inoltre, le clausole del contratto di alienazione (con l’eccezione del prezzo) non impegnano lo Stato.

Altri limiti riguardano l’utilizzo e, in particolare, l’esecuzione di opere sull’edificio. A tal fine è obbligatoria – per interventi di qualsiasi natura – la preventiva autorizzazione che deve (dovrebbe) intervenire nel termine (ordinatorio) di 120 giorni dalla richiesta. Per realizzare i lavori è quindi necessario sia il titolo abilitativo comunale sia l’autorizzazione della soprintendenza.

In linea di principio, non è esclusa la possibilità di un’autorizzazione tardiva della Soprintendenza.

Tale circostanza, tuttavia, se può sanare l’intervento a livello edilizio, non fa venir meno il reato previsto dall’articolo 169 del Codice dei beni culturali. Infatti, come affermato dalla Cassazione (sentenza 46082/2008), «in tema di tutela penale del patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale, né l’accertamento postumo di compatibilità con il vincolo culturale rilasciato dalla Soprintendenza né l’autorizzazione in sanatoria rilasciata dall’Autorità preposta esplicano effetto estintivo ovvero escludono la punibilità del reato d’abusivo intervento su beni culturali».

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Il quadro

Immobili pubblici

Tra gli immobili pubblici sono considerati beni culturali quelli appartenenti allo Stato, alle Regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché a ogni altro ente e istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.

Immobili privati

Sono beni culturali anche gli immobili di proprietà privata che sono stati dichiarati tali con provvedimento espresso del ministero dei Beni culturali. Il decreto impositivo del vincolo, notificato al proprietario. è trascritto nei registri immobiliari.

Circolazione

  • Gli immobili culturali appartenenti allo Stato (Regioni, enti pubblici territoriali) costituiscono il demanio culturale e non possono essere alienati senza autorizzazione
  • Gli immobili culturali privati sono soggetti, in caso di alienazione o conferimento in società, alla prelazione a favore dello Stato.

Lavori

L’esecuzione di lavori di qualsiasi tipo sui beni culturali è subordinata ad autorizzazione del soprintendente.

Il mutamento di destinazione d’uso dei beni va comunicato al soprintendente, per evitare che vengano adibiti a usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico

Sanzioni amministrative

  • Sono considerate nulle le alienazioni effettuate senza osservare le condizioni e le modalità prescritte.
  • In caso di interventi edilizi eseguiti senza autorizzazione, o in difformità dall’autorizzazione, il responsabile ha l’obbligo di eseguire a proprie spese le opere necessarie alla reintegrazione, ovvero, in caso di impossibilità, a risarcire il danno

Sanzioni penali

Le violazioni in materia di alienazione, la mancata denuncia degli atti di trasferimento o della detenzione, e la consegna in pendenza del termine per l’esercizio della prelazione sono puniti con l’arresto fino a un anno e con un’ammenda fino a 38.734,50 euro.

La stessa sanzione è prevista per chi, senza la necessaria autorizzazione, esegue opere sui beni culturali o li destina a un uso incompatibile.

PAROLA CHIAVE – Codice dei contratti

Il Codice degli appalti (Dlgs 50/2016) raggruppa tutte le disposizioni della nuova normativa unificata dei contratti pubblici di lavori, forniture, servizi e progettazioni. Entrato in vigore il 19 aprile scorso, il decreto – che ha sostituito il precedente Dlgs 163/2006 – è nato dall’esigenza di recepire le nuove direttive europee 23, 24 e 25 del 2014 e portare una forte semplificazione del quadro legislativo e regolamentare del settore.